L’ultima lettura al Piano: partenza

La premessa del Piano Nazionale di Resistenza e Resilienza recentemente pubblicato e disponibile sul sito del Governo Italiano, ribadisce le circostanze già note di un’economia italiana più colpita rispetto ad altri Paesi Europei, di un paese già fragile dal punto di vista economico, sociale ed ambientale, soprattutto se si guarda allo stato di giovani “non impegnati” e donne che “non partecipano” al lavoro, soprattutto nel Mezzogiorno.

Un paese in ritardo per la mancanza di infrastrutture adeguate, arretrato dal punto di vista digitale, con una pubblica amministrazione ingessata ed un sistema della giustizia che non è riuscito a recuperare e a progredire.

I dossier sul Piano che illustrano obiettivi, progetti, risorse pianificate, con le risposte alle fragilità italiane aggravate dalla pandemia, sono molteplici.

Nel coro di opinioni, la maggioranza delle voci non dubita che le risorse e lo scrutinio europeo, siano l’occasione per “rimodernare” l’apparato burocratico, al fine di “semplificare”, accelerare le transizioni indicate per conseguire traguardi (quali green e digitale) certamente ambiziosi, ma non meno necessari.

Oltre ai contenuti (di particolare interesse per quanto ci compete: le Riforme della PA e della Giustizia, la semplificazione della legislazione e la promozione della concorrenza) appare tuttavia decisivo anche l’iter di approvazione – disciplinato nel Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del consiglio del 12 febbraio 2021 che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza – in uno con l’attuazione rapida e puntuale delle misure , attuazione che incide sulla erogazione delle risorse e sulla capacità di spesa, nonché e non meno importante l’attenzione al monitoraggio del Piano.

Il viaggio (telematico) verso Bruxelles

Il dibattito parlamentare sulla proposta di Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) ha avuto avvio il 15 gennaio 2021 con la proposta presentata dal Governo Conte al Parlamento.

Il nuovo testo del PNRR è stato presentato dal Governo Draghi il 25 aprile ancora una volta in Parlamento, che lo ha approvato, nonostante i tempi stretti, consentendo così al Consiglio dei Ministri il “via libera” al testo definitivo, tramite il caricamento telematico sulla piattaforma digitale di Bruxelles dei Recovery Plan degli Stati membri.

La data del 30 aprile è stata così onorata, consentendo al Piano italiano di poter essere valutato dalla Commissione.

Quali i tempi, e quali i criteri per l’approdo?

Tempi di approvazione, criteri di valutazione, erogazioni ed anticipazioni sono intimamente correlati tra loro e – in tutta la fase di approvazione del piano – alla misura del conseguimento dei progetti e degli obiettivi programmati.

Il contenuto del Regolamento rende infatti evidente come un piano “chirurgicamente predisposto” una volta ammesso possa garantire la sua attuazione futura.

Quanto ai tempi, “…la Commissione valuta il piano per la ripresa e la resilienza … entro due mesi dalla presentazione ufficiale…” per poi procedere a formulare “..una proposta di decisione di esecuzione del Consiglio.…” (Articolo 19 del Regolamento (UE) 2021/241 Del Parlamento Europeo e del Consiglio dedicato alla Valutazione della Commissione).

È contemplata la possibilità di richiedere “…informazioni supplementari…” anche dopo la presentazione ufficiale (ipotesi che in effetti potrebbe essere scongiurata dalla circostanza che l’Italia ha anticipato le Linee Guida, e quindi un progetto di piano, alla Commissione sin dal 15 ottobre).

Quanto ai criteri, la Commissione valuta la pertinenza, l’efficacia, l’efficienza e la coerenza del piano per la ripresa e la resilienza. Ciascuno di tali criteri è descritto al punto 3 dell’articolo 19 del Regolamento.

L’articolazione dei parametri di valutazione e dei sub-criteri declinati dal Regolamento spiega invece la ragione per la quale il Presidente del Consiglio, intervenuto al Parlamento per illustrare i contenuti del Piano Nazionale ha affermato: “…Sbaglieremmo tutti a pensare che il PNRR sia solo un insieme di progetti, di numeri, obiettivi, scadenze. Nell’insieme dei programmi c’è anche e soprattutto il destino del Paese…”.

La Commissione infatti valuta– nell’ambito del criterio della pertinenza – e solo per fare qualche esempio, se il Piano rappresenti una risposta globale e adeguatamente equilibrata alla situazione economica e sociale; se sia in grado di contribuire efficacemente a rafforzare il potenziale di crescita, la creazione di posti di lavoro e la resilienza economica, sociale e istituzionale dello Stato membro; se preveda misure che contribuiscano efficacemente alla transizione verde, compresa la biodiversità, o ad affrontare le sfide che ne conseguano; nonché se preveda misure che contribuiscano in modo  efficace alla transizione digitale ed alle conseguenti sfide.

Valuta l’efficacia del Piano, in termini di impatto duraturo delle misure del Piano sullo Stato, dovendo stimare le modalità di realizzazione delle stesse rispetto al calendario imposto, guardando ai traguardi ed agli obiettivi previsti.

Gli importi dei costi totali stimati del piano verranno considerati invece ragionevoli e plausibili solo se in linea con il principio dell’efficienza, commisurando le giustificazioni di spesa del Piano all’impatto atteso sull’economia e l’occupazione. Con un occhio attento alle modalità adottate per prevenire, individuare e correggere la corruzione, la frode e i conflitti di interessi nell’utilizzo dei fondi.

Andrà infine valutata dalla Commissione la coerenza del Piano, scendendo nel merito delle misure per l’attuazione di riforme e di progetti di investimento pubblico per verificare che rappresentino “azioni coerenti”.

Il ritorno in Italia

Vagliati positivamente i criteri, la proposta della Commissione di decisione di esecuzione del Consiglio stabilisce le riforme e i progetti di investimento che dovranno essere attuati dallo Stato membro (articolo 20 del Regolamento).  

Quanto ai tempi di erogazione delle risorse, posto che fino al 31 dicembre 2022 la Commissione metterà a disposizione per l’assegnazione il 70% dell’importo per ciascuno Stato membro, ed il restante 30% nell’anno successivo sino al 31.12.2023, con l’approvazione del Piano può essere già svincolato un prefinanziamento su richiesta presentata unitamente al Piano per un importo fino al 13% del contributo finanziario e, se del caso, fino al 13% del prestito (articoli 12 e 13).

Entro quattro settimane dalla proposta della Commissione, dovrà quindi intervenire la decisione di esecuzione del Consiglio che consentirà – ai sensi dell’articolo 23 del Regolamento – la conclusione di un accordo tra Commissione e Stato membro, che costituisce un vero e proprio impegno giuridico.

Due volte l’anno, lo Stato membro potrà inoltrare una richiesta debitamente motivata di pagamento del contributo finanziario che verrà concesso dalla Commissione – senza indebito ritardo e al più tardi entro due mesi dal ricevimento della richiesta – verificando se i pertinenti traguardi e obiettivi indicati nella decisione di esecuzione del Consiglio siano stati conseguiti in misura soddisfacente. 

Nella decisione che autorizza l’erogazione del contributo finanziario, avrà voce anche il Comitato economico e finanziario che, acquisita la valutazione positiva della Commissione, esprimerà un parere sul conseguimento soddisfacente dei pertinenti traguardi e obiettivi, consentendo quindi l’erogazione del contributo finanziario e, ove applicabile, del prestito in conformità del regolamento finanziario (articolo 24).

Sorvegliati speciali: risoluzione degli accordi senza traguardi raggiunti e costante monitoraggio  

La Commissione rimane sentinella della attuazione del Piano attraverso le disposizioni sul Monitoraggio.

Tra gli impegni giuridici che discendono dall’approvazione del PNRR  è prevista invero la costante verifica: a) del corretto utilizzo dei finanziamenti erogati in relazione allo scopo, da monitorare attraverso adeguati sistemi di controllo; b) della piena attuazione di tutte le riforme e progetti di investimento; c) dell’adozione di misure adeguate per la prevenzione, l’individuazione e la risoluzione delle frodi, della corruzione e dei conflitti di interessi che ledano gli interessi finanziari dell’Unione.

Ove si verifichi una di tali ipotesi la Commissione potrà ridurre proporzionalmente il sostegno o chiedere il rimborso anticipato del prestito.

In ogni caso, se entro 18 mesi dall’adozione della decisione di esecuzione del Consiglio non si avranno i compiuti progressi concreti da parte dello Stato membro interessato per quanto riguarda il conseguimento dei pertinenti traguardi e obiettivi, la Commissione risolve gli accordi, disimpegna l’importo del contributo finanziario, recuperando integralmente qualsiasi eventuale prefinanziamento.

Missione futuro

Come evitare le conseguenze nefaste di una tale pericolosa “inadeguatezza” – da temere quale principale demone della condotta nostrana – nella attuazione dei progetti, del livello della spesa, di conseguimento delle misure e delle riforme?

Il sentiero (per richiamare la metafora del moto e del cammino che si è voluta mantenere in questa sintetica analisi) è guidato attraverso i principi – che sono anche metodo – di trasparenza, dialogo, coordinamento e complementarità già contrassegnati nel Regolamento.

La Commissione e lo Stato membro, in funzione delle rispettive responsabilità, devono in definitiva promuovere  le essenziali sinergie e assicurare un efficace coordinamento tra il dispositivo e gli altri programmi e strumenti dell’Unione, da garantirsi non solo a livello nazionale ma, se del caso, regionale; ciò sia in fase di pianificazione che durante l’attuazione, con l’unico e comune scopo – a tutti i livelli indicati ed ottimizzando i meccanismi di coordinamento per evitare la duplicazione degli sforzi – di conseguire gli obiettivi del dispositivo.