La Terza Sezione del Tribunale Amministrativo Regionale di Roma, con la sentenza del 18 novembre 2022 numero 15305, si è pronunciata sulla scorrettezza della prassi – operata da molti vettori aerei e nel caso di specie da Ryanair – di chiedere un supplemento al fine di garantire ai minori sino a 12 anni e ai soggetti con disabilità un posto accanto al proprio accompagnatore.

La previsione di tali posti riservati, infatti, è contenuta nel Regolamento 956/2012/UE e va attuata senza alcuna considerazione o implicazione di carattere commerciale o tariffario, poiché il bene “sicurezza” non può essere considerato un qualunque accessorio vincolato ad un prezzo aggiuntivo.

La vicenda

Va anzitutto segnalato che il Tribunale adito ha ritenuto di dover rassegnare alcuni chiarimenti sulla natura di ENAC e sui segmenti processuali che hanno preceduto la decisione nel merito della vicenda.

ENAC, infatti, è un ente pubblico che opera quale Autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell’aviazione civile, svolge attività ispettiva e sanzionatoria ed è l’organismo responsabile dell’applicazione del Regolamento CE n. 261/2004 sui diritti dei passeggeri.

Il giudizio da cui è scaturita la sentenza in commento, origina da un’indagine svolta proprio da ENAC a seguito di segnalazione del CODACONS sull’assegnazione dei posti agli accompagnatori di minori e passeggeri a mobilità ridotta.

L’indagine ha dimostrato che:

“…- la scelta del posto è ritenuta un servizio extra a pagamento, a prescindere dalla tipologia di passeggero;

– pur se il sistema di assegnazione dei posti in fase di check-in prevede l’inserimento automatico dei minori e dei PRM in posti accanto a genitori o accompagnatore, non vi è alcuna garanzia che detta prossimità sia garantita essendo un mero criterio di preferenza e l’assegnazione viene fatta in base alla cronologia delle richieste;

– le procedure di assegnazione casuale dei posti non sono rese note ai passeggeri al momento dell’acquisto del biglietto;

– relativamente ai passeggeri con ridotta mobilità (infra, ai PRM), la procedura di richiesta di assistenza non rende chiaro agli stessi se all’accompagnatore sarà assegnato gratuitamente il posto accanto al passeggero; di conseguenza, i passeggeri sono indotti ad acquistare il servizio di scelta del posto a pagamento…”.

In ragione di ciò, stante l’obbligo di queste categorie speciali di passeggeri di sedere vicino l’accompagnatore, ENAC ha adottato un provvedimento d’urgenza per porre fine alla pratica commerciale scorretta che, nei fatti, ledeva il diritto alla sicurezza di tutti i passeggeri.

La tutela cautelare

La compagnia aerea ricorrente, ha dunque chiesto l’annullamento di tale provvedimento, previa adozione di misura cautelare anche inaudita altera parte ai sensi dell’art. 56 c.p.a.

In risposta, con decreto cautelare, il Presidente della Terza Sezione del Tribunale Amministrativo romano ha disposto la sospensione del provvedimento impugnato, tuttavia meramente rinviando la sua entrata in vigore (riconoscendo così al vettore un termine di trenta giorni dalla pubblicazione per operare il necessario adeguamento).

Nonostante la successiva contestazione da parte di Ryanair, tale disposizione è stata confermata da un ulteriore decreto presidenziale.

La successiva ordinanza collegiale poi, ha respinto l’istanza cautelare ma, tuttavia, Ryanair ha comunque mancato di adempiere quanto disposto dal provvedimento di ENAC.

Tale ordinanza cautelare è stata poi appellata innanzi al Consiglio di Stato, il quale ha inibito esclusivamente i provvedimenti sanzionatori, invitando il Tribunale di primo grado a fissare un’udienza di merito ai sensi dell’art. 55, comma 10 c.p.a. (cd. merito a breve).

Il primo motivo dedotto nel ricorso

Nonostante i molti motivi di ricorso calendati dalla ricorrente, il Collegio ha ritenuto, in ossequio al principio di sinteticità sancito dall’art. 3 del c.p.a., di riunirli in quattro macromotivi.

Con il primo motivo, la ricorrente ha dedotto che le norme relative all’assegnazione dei posti vicini o contigui in favore di minori e soggetti con ridotta mobilità (in specie i Regolamenti UE 965/2012 e CE 1107/2006) non stabiliscono nulla in merito alle tariffe e alle politiche commerciali, lasciando dunque libera scelta ai vettori aerei sull’onerosità di tale opzione.

Il Tribunale, tuttavia, ha ritenuto che tali “…doglianze non hanno il pregio della persuasività e vanno pertanto disattese…“.

Da un lato, è Ryanair stessa a far rilevare la parziale inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, stante la loro politica di prevedere l’assegnazione gratuita di posti a sedere contigui per passeggeri a ridotta mobilità e accompagnatori.

Nel merito, il TAR afferma che “…la ricorrente giunge a mescolare due livelli di intervento e disciplina regolatori, che si presentano in realtà distanti e distinti. Da un lato campeggiano infatti le esigenze di sicurezza aeronautica, inclusi i profili di tutela dei diritti dei passeggeri; dall’altro gli aspetti di politica commerciale…” e, per conseguenza, che è “…fuor di dubbio che l’adempimento di un onere riveniente da una espressa previsione di legge, quale quello su cui si controverte, non può essere oggetto di politica commerciale…“.

Ciò significa che la sicurezza “…non può essere in nessun caso considerata “un supplemento” perché non è un servizio extra di cui si beneficia previo pagamento di un costo aggiuntivo…“.

Non solo, il TAR ha ritenuto ulteriormente posta in violazione della normativa, la circostanza che non vi sia alcuna garanzia che, dopo l’acquisto del biglietto, venga rispettata l’assegnazione dei posti al momento del check-in e al momento dell’imbarco.

Tale primo motivo, pertanto, è stato rigettato richiamando proprio parte del contenuto del provvedimento impugnato, il quale ha disposto che “…per ragioni di safety legate all’intera fase del volo e in particolare alla gestione delle eventuali emergenze, il personale della compagnia non può garantire la dovuta e necessaria assistenza a determinate categorie di passeggeri a bordo dell’aereo… i minori o le persone disabili o affette da altre patologie potrebbero non essere in grado di comprendere il briefing di sicurezza, allacciare e slacciare la cintura di sicurezza, estrarre e indossare il giubbotto salvagente, lasciare il proprio posto e raggiungere un’uscita di emergenza, indossare la maschera dell’ossigeno e utilizzare autonomamente la toilette…“.

Il secondo motivo dedotto nel ricorso

Con il secondo motivo, la ricorrente ha dedotto che l’ENAC sarebbe intervenuto su profili esulanti dalla sicurezza e dunque al di fuori delle sue competenze, attenendo piuttosto alle attribuzioni dell’AGCM.

Il TAR tuttavia, ha rilevato che “…non si ravvisa alcuno sviamento di potere commesso dall’ENAC con l’impugnata disposizione n. 63/2021, poiché dal corpo della stessa, costituito sia dalla motivazione che dal preambolo, non emergono valutazioni e considerazioni in ordine alla pratica commerciale delle compagnie aeree di offrire un servizio extra a pagamento, bensì sugli effetti scaturenti dal richiedere un supplemento di prezzo per la sicura assegnazione di posti vicini o contigui per minori-genitori e PMR-accompagnatori…“.

Il provvedimento, dunque, lungi dall’interessare direttamente le pratiche commerciali dei vettori “…ha a cuore solo il perseguimento delle condizioni di sicurezza del volo e dei passeggeri, con speciale riferimento a quelli minori di anni 12 e ai passeggeri con ridotta mobilità, considerando che “il personale della compagnia non può garantire la dovuta e necessaria assistenza a determinate categorie di passeggeri a bordo dell’aereo”…“.

Anche tale motivo, pertanto, è stato ritenuto infondato.

Il terzo e il quarto motivo dedotti nel ricorso

Le argomentazioni conclusive di Ryanair hanno trovato fondamento, per un primo aspetto, nell’asserita ingiusta penalizzazione della liberà di impresa, tutelata dall’art. 16 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea, a fronte di un provvedimento ENAC fondato su una normativa eurounitaria ritenuta non vincolante.

Il vettore, infatti, ha sostenuto che i due citati regolamenti contengano esclusivamente norme di cd. soft-law, risultando dunque schemi non vincolanti su cui poi gli Stati possano, ove lo ritengano, disporre tramite norme imperative.

Il TAR, tuttavia, ha ritenuto che le norme violate non siano solo meri princìpi ma che vada ad essa riconosciuta portata imperativa e cogente.

Infine, il ricorrente ha lamentato la “…palese incongruenza di un provvedimento adottato senza alcun coordinamento con le altre Autorità aeronautiche europee, determinando così disparità tra i Paesi Membri ed estreme difficoltà applicative per i voli internazionali con scalo in Italia…“.

Anche tale motivo è stato respinto dal Collegio, che lo ha ritenuto inammissibile per eccessiva genericità “…non svolgendo la ricorrente un percorso argomentativo ancorato a norme, di cui venga dedotta la violazione, che imponevano all’ENAC il preteso coordinamento con le altre Autorità aeronautiche europee…“, rilevando che sarebbe comunque risultato infondato anche nel merito.

La decisione della Corte

Il Tribunale Amministrativo Regionale di Roma, disattendendo anche i motivi aggiunti con motivazioni identiche a quelle relative ai motivi contenuti nel ricorso principale, ha pertanto integralmente rigettato il ricorso, condannando Ryanair anche al pagamento integrale delle spese processuali.