Conto Energia: principio di unicità e divieto di frazionamento degli impianti da fonti rinnovabili

Nell’ambito dei meccanismi di tariffazione degli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, la Sezione Seconda del Consiglio di Stato, con sentenza del 12 aprile 2022 numero 2743, confermando la pronuncia del Giudice di prime cure e rigettando l’appello della Società ricorrente, ha chiarito la corretta applicazione del principio di unicità degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e la puntuale declinazione del correlato divieto di artato frazionamento degli impianti nello specifico settore dei meccanismi di incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili.

Il caso concreto

La vicenda ha ad oggetto un complesso serricolo composto da cinque impianti fotovoltaici, tutti però facenti capo alla stessa Società, frutto della sua iniziativa imprenditoriale, insistenti su lotti e particelle ricadenti su mappali catastali contigui e realizzati col medesimo permesso di costruire.

La società con distinte istanze, aveva chiesto ed ottenuto dal Gestore dei Servizi Energetici il riconoscimento e l’erogazione della tariffa incentivante, di cui al decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 6 agosto 2010 (terzo conto energia). Atti successivamente revocati (con intimazione alla restituzione degli incentivi già percepiti), a seguito di avvio del procedimento di verifica da parte del Gestore dei Servizi Energetici. Gli incentivi venivano poi rideterminati e riassegnati in misura ridotta, essendo considerato tutto il complesso serricolo un unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma delle singole unità.

Le contrapposte posizioni

La società, ricorrente in primo grado ed appellante innanzi al Consiglio di Stato, ha sostenuto che il regime di incentivazione della serra fotovoltaica di cui alla fattispecie disciplinata dal terzo conto energia non avrebbe stabilito in alcuna parte il principio di unicità degli impianti siti su particelle contigue e appartenenti allo stesso soggetto, né avrebbe imposto che fosse rispettata una qualche distanza minima tra gli impianti. Il principio sarebbe stato invece introdotto per la prima volta solo con il decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 5 maggio 2011 o quarto conto energia (e nella fattispecie, comunque, solo dopo che il complesso serricolo in questione – in ciascuna parte dotato di piena autonomia tecnico-costruttiva e funzionale –  era stato autorizzato e messo in funzione). Da ciò, deducendo l’errore del Giudice di primo grado nell’aver rilevato l’unicità del titolo di realizzazione ed esercizio dell’impianto.

Di contro, il GSE ha sostenuto che il principio di unicità ed il correlato divieto di artato frazionamento degli impianti, in quanto preordinato dal legislatore a tutela della corretta allocazione delle risorse pubbliche ed alla neutralizzazione di iniziative imprenditoriali mosse da intenti speculativi, si applicasse a prescindere da un’espressa previsione normativa, e dunque indifferentemente sugli incentivi a valere sul terzo o quarto conto energia o da altri atti amministrativi riferibili ai meccanismi di tariffazione degli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili.

La decisione

Nella sentenza in rassegna, il Consiglio di Stato, sulla scorta di quanto già deliberato dal Giudice di prime cure e condividendo le argomentazioni di parte resistente, ha confermato l’applicabilità al caso in esame del principio di unicità degli impianti fotovoltaici e del correlato divieto di artato frazionamento, poiché operanti indipendentemente dalla loro espressa introduzione e previsione normativa e/o amministrativa (quindi, considerando i cinque lotti dell’impianto in questione quale unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma delle singole unità).

Più in dettaglio, nella sentenza in disamina si legge espressamene che “… Sul piano generale, il divieto di artato frazionamento degli impianti costituisce una declinazione, nello specifico settore dei meccanismi di incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili, del generale divieto di abuso del diritto, quale principio generale dell’ordinamento giuridico. …”, con la precisazione secondo cui “… L’elusione delle regole di settore al fine di conseguire vantaggi non spettanti non può assurgere a fattispecie costitutiva del diritto all’incentivazione (o del diritto a un’incentivazione superiore a quella spettante), in quanto pregiudica gli altri operatori economici che quelle regole hanno rispettato, vanifica l’imposizione, ad opera dei vari “conti energia”, di specifici requisiti di potenza per l’ammissione al beneficio e frustra, in ultima analisi, la stessa finalità perseguita attraverso la distribuzione delle risorse scarse in questione. …” e confermando quell’orientamento stabile e prevalente sul punto, secondo il quale “«il divieto dell’abuso degli istituti giuridici – cui è funzionale la nozione di artato frazionamento – è un valore ordinamentale diffuso e di portata generale, che non richiede specifiche e puntuali disposizioni settoriali, posto che consegue all’intrinseca necessità di rispettare la ratio dell’istituto volta per volta in considerazione» (Cons. Stato, Sez. IV 25.01.2021, nr. 739, 746, 747, 748, 749). …”.

Proprio per tali ragioni, infatti, con riferimento al quarto conto energia, il Consiglio di Stato ha chiarito che “… il decreto ministeriale del 5.5.2011 non ha natura costitutiva del divieto di artato frazionamento, ma all’art. 12, comma 5, chiarisce sul piano positivo gli elementi che connotano la fattispecie elusiva (più impianti riconducibili ad un’unica iniziativa imprenditoriale), con l’indicazione di taluni indizi, di carattere non tassativo, da cui desumere l’artato frazionamento dell’impianto, con le relative ricadute dal punto di vista della riduzione della tariffa incentivante. …” e – richiamando quanto già positivizzato dal legislatore al succitato comma – ha ricordato che “ai fini dell’attribuzione delle tariffe incentivanti, più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti”, senza mancare di puntualizzare, almeno sul piano delle conseguenze che derivano dall’accertamento in concreto delle ipotesi di elusione della normativa di settore, che il citato decreto “…si limita a positivizzare un principio immanente nel sistema e consistente nel disconoscimento di qualunque effetto giuridico a fattispecie che, pur rispettose sul piano formale della regola, ne frustrano nella sostanza la ratio: di qui l’appena richiamata previsione che considera gli impianti artatamente frazionati come un unico impianto di potenza cumulata e che, in caso di violazione delle norme per l’accesso agli incentivi, ne dispone la decadenza con recupero integrale delle somme. …” e, infine – richiamando l’orientamento giurisprudenziale consolidato in ordine all’applicazione del divieto in questione – ha in ogni caso osservato che “…Il frazionamento degli impianti, … deve essere comunque finalizzato, mediante un contegno elusivo, a limitare la potenza degli impianti, suddividendoli surrettiziamente, per sfruttare procedure autorizzative più snelle ovvero conseguire la percezione di incentivi non spettanti o superiori a quelli spettanti (sul punto Cons Stato, Sez. IV, 28/02/2022 n. 1393, ord. 15/06/2020 n. 3520 e 12/06/2020 n. 3428…) …”.

Tutto quanto sopra, risulta ancora più vero, se si considera che, con la sentenza in commento, il Consiglio di Stato ha inteso consolidare il principio di unicità ed il correlato divieto di artato frazionamento degli impianti, quale principio informatore dell’ordinamento operante nel relativo ambito giuridico di settore, riferendo appunto che trattasi di “un principio generale dell’ordinamento che opera a prescindere da una espressa e puntuale previsione normativa ed è applicabile a tutti gli impianti che percepiscono incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, che è stato solo cristallizzato per gli impianti fotovoltaici dal suindicato dell’art. 12 del d.m. 5.5.2011. …”, apparendo ovvio che un principio di tal guisa non può essere derogato né dai decreti ministeriali di competenza e meno che mai dalle regole tecniche applicative dei medesimi.

In conclusione

Nel caso di specie, il Collegio – smentendo le argomentazioni  della ricorrente in ordine all’autonomia tecnico-costruttiva e funzionale delle singole particelle del complesso serricolo – ha ritenuto sussistenti tutti i presupposti e gli elementi integrativi del principio di unicità e, soprattutto, del correlato divieto di artato frazionamento degli impianti, proprio “… alla luce delle circostanze che la stessa società appellante è titolare di tutti e cinque gli impianti, ha chiesto l’incentivo per tutti gli impianti, gli stessi sono stati realizzati in base a un unico permesso di costruire e i terreni su cui insistono sono catastalmente contigui …”, ritenendo che “… A fronte di tali elementi, che denotano sicuramente l’unicità sostanziale degli impianti, divengono recessivi gli indici indicati dall’appellante, ovverosia … che ciascuna serra è dotata di un proprio punto di connessione alla rete di distribuzione, di sistemi propri di misurazione dell’energia prodotta e immessa in rete e di un proprio sistema di conversione dell’energia, di una distinta licenza di esercizio rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e di un proprio codice Censimp, assegnato da Terna e che non vi sia un collegamento con le serre su cui sono realizzati gli altri quattro impianti …” e specificando che “… Tali elementi, per quanto non trascurabili, si basano su aspetti che si declinano come di separazione formale, a fronte degli elementi di unicità sostanziale presenti nel caso di specie, peraltro conformi a quelli indicati nel comma 5 dell’art. 12 d.m. 5.5.2011 …”.

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Articolo a cura di: Rocco Maganuco

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Conto Energia: principio di unicità e divieto di frazionamento degli impianti da fonti rinnovabili

Pubblicato il: 26 Aprile 2022

Nell’ambito dei meccanismi di tariffazione degli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, la Sezione Seconda del Consiglio di Stato, con sentenza del 12 aprile 2022 numero 2743, confermando la pronuncia del Giudice di prime cure e rigettando l’appello della Società ricorrente, ha chiarito la corretta applicazione del principio di unicità degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili e la puntuale declinazione del correlato divieto di artato frazionamento degli impianti nello specifico settore dei meccanismi di incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili.

Il caso concreto

La vicenda ha ad oggetto un complesso serricolo composto da cinque impianti fotovoltaici, tutti però facenti capo alla stessa Società, frutto della sua iniziativa imprenditoriale, insistenti su lotti e particelle ricadenti su mappali catastali contigui e realizzati col medesimo permesso di costruire.

La società con distinte istanze, aveva chiesto ed ottenuto dal Gestore dei Servizi Energetici il riconoscimento e l’erogazione della tariffa incentivante, di cui al decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 6 agosto 2010 (terzo conto energia). Atti successivamente revocati (con intimazione alla restituzione degli incentivi già percepiti), a seguito di avvio del procedimento di verifica da parte del Gestore dei Servizi Energetici. Gli incentivi venivano poi rideterminati e riassegnati in misura ridotta, essendo considerato tutto il complesso serricolo un unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma delle singole unità.

Le contrapposte posizioni

La società, ricorrente in primo grado ed appellante innanzi al Consiglio di Stato, ha sostenuto che il regime di incentivazione della serra fotovoltaica di cui alla fattispecie disciplinata dal terzo conto energia non avrebbe stabilito in alcuna parte il principio di unicità degli impianti siti su particelle contigue e appartenenti allo stesso soggetto, né avrebbe imposto che fosse rispettata una qualche distanza minima tra gli impianti. Il principio sarebbe stato invece introdotto per la prima volta solo con il decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 5 maggio 2011 o quarto conto energia (e nella fattispecie, comunque, solo dopo che il complesso serricolo in questione – in ciascuna parte dotato di piena autonomia tecnico-costruttiva e funzionale –  era stato autorizzato e messo in funzione). Da ciò, deducendo l’errore del Giudice di primo grado nell’aver rilevato l’unicità del titolo di realizzazione ed esercizio dell’impianto.

Di contro, il GSE ha sostenuto che il principio di unicità ed il correlato divieto di artato frazionamento degli impianti, in quanto preordinato dal legislatore a tutela della corretta allocazione delle risorse pubbliche ed alla neutralizzazione di iniziative imprenditoriali mosse da intenti speculativi, si applicasse a prescindere da un’espressa previsione normativa, e dunque indifferentemente sugli incentivi a valere sul terzo o quarto conto energia o da altri atti amministrativi riferibili ai meccanismi di tariffazione degli incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili.

La decisione

Nella sentenza in rassegna, il Consiglio di Stato, sulla scorta di quanto già deliberato dal Giudice di prime cure e condividendo le argomentazioni di parte resistente, ha confermato l’applicabilità al caso in esame del principio di unicità degli impianti fotovoltaici e del correlato divieto di artato frazionamento, poiché operanti indipendentemente dalla loro espressa introduzione e previsione normativa e/o amministrativa (quindi, considerando i cinque lotti dell’impianto in questione quale unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma delle singole unità).

Più in dettaglio, nella sentenza in disamina si legge espressamene che “… Sul piano generale, il divieto di artato frazionamento degli impianti costituisce una declinazione, nello specifico settore dei meccanismi di incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili, del generale divieto di abuso del diritto, quale principio generale dell’ordinamento giuridico. …”, con la precisazione secondo cui “… L’elusione delle regole di settore al fine di conseguire vantaggi non spettanti non può assurgere a fattispecie costitutiva del diritto all’incentivazione (o del diritto a un’incentivazione superiore a quella spettante), in quanto pregiudica gli altri operatori economici che quelle regole hanno rispettato, vanifica l’imposizione, ad opera dei vari “conti energia”, di specifici requisiti di potenza per l’ammissione al beneficio e frustra, in ultima analisi, la stessa finalità perseguita attraverso la distribuzione delle risorse scarse in questione. …” e confermando quell’orientamento stabile e prevalente sul punto, secondo il quale “«il divieto dell’abuso degli istituti giuridici – cui è funzionale la nozione di artato frazionamento – è un valore ordinamentale diffuso e di portata generale, che non richiede specifiche e puntuali disposizioni settoriali, posto che consegue all’intrinseca necessità di rispettare la ratio dell’istituto volta per volta in considerazione» (Cons. Stato, Sez. IV 25.01.2021, nr. 739, 746, 747, 748, 749). …”.

Proprio per tali ragioni, infatti, con riferimento al quarto conto energia, il Consiglio di Stato ha chiarito che “… il decreto ministeriale del 5.5.2011 non ha natura costitutiva del divieto di artato frazionamento, ma all’art. 12, comma 5, chiarisce sul piano positivo gli elementi che connotano la fattispecie elusiva (più impianti riconducibili ad un’unica iniziativa imprenditoriale), con l’indicazione di taluni indizi, di carattere non tassativo, da cui desumere l’artato frazionamento dell’impianto, con le relative ricadute dal punto di vista della riduzione della tariffa incentivante. …” e – richiamando quanto già positivizzato dal legislatore al succitato comma – ha ricordato che “ai fini dell’attribuzione delle tariffe incentivanti, più impianti fotovoltaici realizzati dal medesimo soggetto responsabile o riconducibili a un unico soggetto responsabile e localizzati nella medesima particella catastale o su particelle catastali contigue si intendono come unico impianto di potenza cumulativa pari alla somma dei singoli impianti”, senza mancare di puntualizzare, almeno sul piano delle conseguenze che derivano dall’accertamento in concreto delle ipotesi di elusione della normativa di settore, che il citato decreto “…si limita a positivizzare un principio immanente nel sistema e consistente nel disconoscimento di qualunque effetto giuridico a fattispecie che, pur rispettose sul piano formale della regola, ne frustrano nella sostanza la ratio: di qui l’appena richiamata previsione che considera gli impianti artatamente frazionati come un unico impianto di potenza cumulata e che, in caso di violazione delle norme per l’accesso agli incentivi, ne dispone la decadenza con recupero integrale delle somme. …” e, infine – richiamando l’orientamento giurisprudenziale consolidato in ordine all’applicazione del divieto in questione – ha in ogni caso osservato che “…Il frazionamento degli impianti, … deve essere comunque finalizzato, mediante un contegno elusivo, a limitare la potenza degli impianti, suddividendoli surrettiziamente, per sfruttare procedure autorizzative più snelle ovvero conseguire la percezione di incentivi non spettanti o superiori a quelli spettanti (sul punto Cons Stato, Sez. IV, 28/02/2022 n. 1393, ord. 15/06/2020 n. 3520 e 12/06/2020 n. 3428…) …”.

Tutto quanto sopra, risulta ancora più vero, se si considera che, con la sentenza in commento, il Consiglio di Stato ha inteso consolidare il principio di unicità ed il correlato divieto di artato frazionamento degli impianti, quale principio informatore dell’ordinamento operante nel relativo ambito giuridico di settore, riferendo appunto che trattasi di “un principio generale dell’ordinamento che opera a prescindere da una espressa e puntuale previsione normativa ed è applicabile a tutti gli impianti che percepiscono incentivi per la produzione di energia da fonti rinnovabili, che è stato solo cristallizzato per gli impianti fotovoltaici dal suindicato dell’art. 12 del d.m. 5.5.2011. …”, apparendo ovvio che un principio di tal guisa non può essere derogato né dai decreti ministeriali di competenza e meno che mai dalle regole tecniche applicative dei medesimi.

In conclusione

Nel caso di specie, il Collegio – smentendo le argomentazioni  della ricorrente in ordine all’autonomia tecnico-costruttiva e funzionale delle singole particelle del complesso serricolo – ha ritenuto sussistenti tutti i presupposti e gli elementi integrativi del principio di unicità e, soprattutto, del correlato divieto di artato frazionamento degli impianti, proprio “… alla luce delle circostanze che la stessa società appellante è titolare di tutti e cinque gli impianti, ha chiesto l’incentivo per tutti gli impianti, gli stessi sono stati realizzati in base a un unico permesso di costruire e i terreni su cui insistono sono catastalmente contigui …”, ritenendo che “… A fronte di tali elementi, che denotano sicuramente l’unicità sostanziale degli impianti, divengono recessivi gli indici indicati dall’appellante, ovverosia … che ciascuna serra è dotata di un proprio punto di connessione alla rete di distribuzione, di sistemi propri di misurazione dell’energia prodotta e immessa in rete e di un proprio sistema di conversione dell’energia, di una distinta licenza di esercizio rilasciata dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e di un proprio codice Censimp, assegnato da Terna e che non vi sia un collegamento con le serre su cui sono realizzati gli altri quattro impianti …” e specificando che “… Tali elementi, per quanto non trascurabili, si basano su aspetti che si declinano come di separazione formale, a fronte degli elementi di unicità sostanziale presenti nel caso di specie, peraltro conformi a quelli indicati nel comma 5 dell’art. 12 d.m. 5.5.2011 …”.

Articolo a cura di: Rocco Maganuco