La Terza Sezione del Consiglio di Stato, con la recente pronuncia n. 2966 del 29 marzo 2024, si è espressa sulla compatibilità o meno delle attività svolte in regime libero-professionale o a titolo di rapporto di lavoro subordinato con la frequenza al corso di formazione specifica di medicina generale.

La fattispecie

La vicenda esaminata dal Consiglio di Stato, con la decisione in rassegna, riguarda una dottoressa, dapprima ammessa al Corso di Formazione Specifica di Medicina Generale e poi esclusa per avere assunto un incarico a tempo determinato quale Dirigente Medico, con contratto per emergenza epidemiologica da Sars Covid-19.

Il TAR Calabria, adito in primo grado dalla dottoressa, aveva respinto il ricorso, affermando – in estrema sintesi – che nell’ordinamento non sono rinvenibili, neanche nel corpus della legislazione emergenziale, norme di deroga all’incompatibilità tra la frequenza al corso di formazione specifica di medicina generale e il rapporto di lavoro subordinato.

Avverso e per la riforma di tale decisione, la dottoressa ha proposto appello davanti al Consiglio di Stato, sostenendo la piena compatibilità delle attività dalla medesima svolte con la frequenza al corso di formazione specifica di medicina generale, in virtù della disciplina emergenziale dettata nel corso dell’epidemia da Covid-19 e segnatamente del combinato disposto dell’art. 2-quinquies del D.L. 18/2020 (inserito dalla legge di conversione 27/2020) – secondo cui per tutta la durata dell’emergenza gli iscritti ai suddetti corsi potevano instaurare rapporti convenzionali a tempo determinato con il SSN – e del decreto del Ministro della Salute 28 settembre 2020, che ha consentito ai medesimi di mantenere gli incarichi convenzionali di cui all’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale, in essere al momento dell’iscrizione, derogando all’art. 11 del decreto del Ministro della Salute 7 marzo 2006.

Il “decisum” del Consiglio di Stato

Il Consiglio di Stato, con la sentenza in rassegna, ha confermato l’esito di primo grado e respinto l’appello.

Preliminarmente, il Supremo Consesso ha tratteggiato la cornice normativa in cui si inserisce la posizione del medico iscritto al corso di formazione specifica in Medicina generale, osservando come d’un canto venga in rilievo “…l’art. 24, co. 4 del d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368, secondo cui il medico iscritto ai corsi di medico di medicina generale “ove sussista un rapporto di pubblico impiego, è collocato, compatibilmente con le esigenze di servizio, in posizione di aspettativa senza assegni secondo le disposizioni contrattuali vigenti”…”; dall’altro, venga in rilievo “…l’art. 11 del decreto del Ministro della Salute del 7 marzo 2006 che inibisce “al medico in formazione l’esercizio di attività libero-professionali e ogni rapporto convenzionale, precario o di consulenza con il Servizio sanitario nazionale o enti e istituzioni pubbliche o private, anche di carattere saltuario o temporaneo…” preservando dunque “…l’effettività della formazione a tempo pieno tale da assicurare partecipazione alla totalità delle attività mediche del servizio nel quale si effettua la formazione, comprese le guardie…”.

Quindi – richiamando quale regula iuris il “…divieto di cumulo della fase di formazione a tempo pieno con qualsiasi altro rapporto di lavoro, autonomo o dipendente, anche se saltuario o temporaneo…” – ha ricordato tuttavia come detta regola è stata “…scalfita nel tempo dal succedersi di discipline derogatorie rispondenti ad una comune ratio emergenziale correlata alla progressiva contrazione, in generale del bacino del personale medico e, per quanto qui rileva, dei medici di medicina generale…”.

Difatti: a) “…dapprima, è stato previsto, a norma dell’art. 19, co. 11, della legge n. 448 del 28 dicembre 2001, che ai medici in formazione fossero consentite …purché compatibili con lo svolgimento dei corsi stessi – le sostituzioni a tempo determinato di medici di medicina generale convenzionati con il Servizio sanitario nazionale…”; b) “…successivamente, secondo la disciplina recata dall’art. 9 decreto-legge 14 dicembre 2018, n. 135, convertito con modifiche dalla legge 11 febbraio 2019, n. 12, è stato previsto che… iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, possano partecipare all’assegnazione degli incarichi convenzionali…”; c) “…da ultimo, la normativa di indole spiccatamente emergenziale …ha ulteriormente allargato il regime derogatorio integrando pro tempore la disciplina del d.m. Salute 7 marzo 2006 con due disposizioni eccezionali che consentivano …ai medici iscritti al corso di formazione in medicina generale […] l’instaurazione di un rapporto convenzionale a tempo determinato con il Servizio sanitario nazionale.. l’assunzione di incarichi provvisori o di sostituzione di medici di medicina generale convenzionati con il Servizio sanitario nazionale… (art. 2-quinquies del decreto-legge 17 marzo 2020, n.18, convertito dalla legge 24 aprile 2020, n. 27)..”; d) “…infine, il d.m. Salute 28 settembre 2020 ha derogato alla disciplina del precedente d.m. 7 marzo 2006 stabilendo che “limitatamente ai medici che si iscrivono al corso di formazione specifica in medicina generale relativo al triennio 2019-2022, è consentito mantenere gli incarichi convenzionali di cui all’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale… in essere al momento dell’iscrizione, in deroga alle disposizioni di cui all’art. 11 del decreto del Ministro della Salute 7 marzo 2006”.

In altre parole, prosegue il Collegio, “…il sunteggiato quadro disciplinare fa sempre sistematico riferimento agli incarichi convenzionali con il Servizio sanitario nazionale di cui all’Accordo collettivo nazionale…”, non lasciando, quindi, alcun dubbio interpretativo in ordine alla affermazione per cui il “medico di medicina generale esercita un’attività libero-professionale contrattualizzata e regolamentata dall’ACN nel rispetto del modello organizzativo regionale e per il perseguimento delle finalità del S.S.N.” (v. art. 2, co. 4 ACN 28 aprile 2022 per il triennio 2016-2018)…”.

Di talché, nella fattispecie, “…assume rilievo dirimente …l’incarico che l’appellante ha assunto come dirigente medico al pronto soccorso…” non potendosi revocare in dubbio che “…il rapporto di lavoro in parola abbia natura subordinata, seppur a tempo determinato, tanto da dar luogo all’assunzione della qualifica di dirigente medico…”.

Ne consegue, pertanto, che tale rapporto “…non può essere assimilato recta via ai precipui incarichi convenzionali che i MMG instaurano con il SSN nel tipico esercizio di attività libero-professionale, né si può prospettare in alcun modo un’ermeneusi estensiva quoad effectum stante l’insuperabile carattere eccezionale della norma derogatoria a mente della dichiarata ratio emergenziale che ispira il corpus normativo (tanto da delimitare claris verbis il regime derogatorio alla durata dell’emergenza epidemiologica)…”.

Conseguentemente, è stato ritenuto legittimo il provvedimento di esclusione dal corso di formazione specifica in Medicina generale adottato in danno della dottoressa appellante, con cui era stata correttamente rilevata la sussistenza di una causa di incompatibilità a mente della disciplina generale sul divieto di cumulo posta a presidio dell’effettività del periodo di formazione.