La Corte di Cassazione, con la sentenza resa a Sezioni Unite il 23 novembre 2023 col numero 8394, ha accolto i ricorsi proposti dai “sindacati balneari” avverso la sentenza della Adunanza Plenaria che li aveva estromessi dal giudizio amministrativo proposto dal titolare di uno stabilimento balneare, in impugnazione di diniego di proroga della concessione demaniale.

La pronuncia afferma ulteriori interessanti princìpi sulla questione della legittimazione a impugnare da parte del soggetto interveniente e sulla impugnabilità in cassazione delle sentenze dell’Adunanza Plenaria.

Il caso concreto

Il titolare di uno stabilimento balneare aveva impugnato il provvedimento comunale di rigetto dell’istanza di proroga della concessione demaniale marittima finalizzata a gestire lo stabilimento.

Dopo l’accoglimento da parte del TAR, nel giudizio d’appello, il Presidente del Consiglio di Stato aveva deferito alcune questioni all’Adunanza Plenaria.

Dinanzi all’Adunanza Plenaria, erano intervenute alcune associazioni di categoria, tra le quali il Sindacato Italiano Balneari-SIB, l’Associazione Nazionale Approdi e Porti Turistici-ASSONAT, il Comitato Coordinamento Concessionari Demaniali Pertinenziali Italiani, alcuni enti territoriali e numerosi soggetti privati titolari di concessioni demaniali marittime.

L’Adunanza Plenaria, tuttavia, aveva dichiarato inammissibili gli interventi.

Avverso la sentenza dell’Adunanza Plenaria erano insorte le associazioni estromesse proponendo, innanzi alla Corte di Cassazione, ricorso ex articolo 111 comma 8 della Costituzione (ovvero per motivi attinenti alla giurisdizione, sotto il profilo dell’eccesso di potere giurisdizionale).

La decisione delle Sezioni Unite

Le Sezioni Unite hanno accolto il ricorso sulla scorta dei seguenti princìpi.

1) Sulla legittimazione del soggetto interveniente a proporre impugnazioni

Si è posto, in primo luogo, il tema dell’ammissibilità dell’impugnazione da parte del soggetto in posizione di mero interveniente.

Al riguardo la Cassazione ha affermato che il principio generale secondo cui l’interventore adesivo non ha un’autonoma legittimazione a impugnare, subisce una deroga quando l’impugnazione sia limitata alle questioni specificamente attinenti la qualificazione dell’intervento.

In particolare è stato ritenuto che il soggetto interveniente ad adiuvandum non è legittimato a proporre impugnazione in via principale e autonoma, salvo che non abbia un proprio interesse direttamente riferibile alla sua posizione, come nel caso in cui sia stata negata la legittimazione all’intervento o sia stata emessa nei suoi confronti la condanna alle spese giudiziali.

Pertanto, la Cassazione ha ritenuto ammissibile il ricorso per Cassazione proposto dalle associazioni, nonostante la loro qualità di mere intervenienti adesive nel giudizio di appello dinanzi all’Adunanza Plenaria.

2) Il superamento dei princìpi espressi dalle stesse Sezioni Unite con sentenza 27842/2019

Un secondo tema di carattere preliminare affrontato dalla sentenza riguarda l’impugnabilità in Cassazione delle decisioni dell’Adunanza Plenaria.

Le stesse Sezioni Unite, infatti, con sentenza 27842 del 2019 avevano affermato il principio secondo cui il ricorso per Cassazione per motivi attinenti alla giurisdizione non è ammissibile avverso la sentenza resa nell’esercizio della propria funzione nomofilattica dall’Adunanza Plenaria, non avendo essa carattere decisorio e definitorio del giudizio di appello.

Adesso, tuttavia, secondo le stesse Sezioni Unite, non può darsi continuità a tale precedente, in quanto “l’attitudine al giudicato non costituisce un elemento imprescindibile ai fini della impugnabilità dei provvedimenti giurisdizionali, essendovi provvedimenti insuscettibili di giudicato e tuttavia impugnabili”.

Inoltre (con statuizione sorprendente rispetto a quanto già deciso nel 2019), le Sezioni Unite, nella sentenza in rassegna, hanno affermato “l’incondizionata ricorribilità per cassazione dei provvedimenti giurisdizionali aventi forma di sentenza, senza necessità di ulteriore scrutinio sulla loro portata decisoria” non essendo “consentito neppure al legislatore ordinario far dipendere la ricorribilità per Cassazione delle «sentenze» del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione, ai sensi dell’articolo 111, comma 8, Costituzione, con l’effetto di limitarla, a seconda della composizione dell’organo decidente (sezione semplice o A.P.)”.

Infine, ritengono le Sezioni Unite che non sia comprensibile una soluzione che sottragga al sindacato per eccesso di potere giurisdizionale (previsto a garanzia dell’integrità delle attribuzioni degli altri poteri dello Stato) le sentenze rese dall’organo di vertice del plesso giurisdizionale amministrativo, suscettibili di arrecare un vulnus all’integrità della sfera delle attribuzioni degli altri poteri.

Pertanto, anche sotto tale profilo il ricorso è stato ritenuto ammissibile.

3) Sulla legittimazione delle associazioni ricorrenti a intervenire nel processo amministrativo

Quanto al merito della questione a esse sottoposta, le Sezioni Unite hanno affermato che:

– la configurabilità o meno di un interesse (legittimo) suscettibile di tutela giurisdizionale dinanzi al giudice amministrativo integra un problema di giurisdizione, in quanto attiene ai limiti esterni delle attribuzioni di detto giudice e, pertanto, è deducibile con ricorso alle Sezioni Unite, a norma dell’articolo 362 cod. proc. civ.;

– nel giudizio sulla giurisdizione, spetta alle Sezioni Unite stabilire se la pretesa sostanziale azionata assurga al rango di interesse giuridicamente rilevante (interesse legittimo) o consista in un interesse di mero fatto non differenziato e non giustiziabile: a) nel primo caso è configurabile la giurisdizione amministrativa; b) nel secondo caso si ha difetto assoluto di giurisdizione;

– se la posizione soggettiva fatta valere ha consistenza di interesse legittimo, il giudice amministrativo, essendo fornito della giurisdizione, è tenuto a esercitarla, incorrendo altrimenti in diniego o rifiuto della giurisdizione;

– nel caso di specie, l’Adunanza Plenaria, negando la legittimazione a intervenire alle associazioni, è incorsa in un diniego in astratto della tutela giurisdizionale connessa al rango dell’interesse sostanziale (legittimo) fatto valere dagli enti ricorrenti, con l’effetto di degradarlo a interesse di mero fatto non giustiziabile;

– ciò in quanto l’Adunanza ha omesso qualsiasi valutazione degli statuti delle associazioni ricorrenti (SIB e ASSONAT), non già all’esito di una verifica negativa in concreto delle condizioni di ammissibilità dei loro interventi, ma come effetto di un aprioristico diniego di giustiziabilità dell’interesse collettivo proprio delle stesse associazioni ed enti;

– la sentenza ha in sostanza precluso l’accesso alla giurisdizione delle predette associazioni che avevano fatto valere un interesse anche proprio e diverso da quello individuale del destinatario del provvedimento negativo: da qui l’evidente collegamento della loro posizione giuridica con quella fatta valere dal concessionario impugnante il provvedimento amministrativo di diniego della proroga;

– sotto un ultimo profilo, affermano le Sezioni Unite, non si può condizionare l’ammissibilità dell’intervento delle associazioni esponenziali di interessi collettivi, alla verifica di un loro interesse specifico identico a quello fatto valere dal titolare della concessione marittima (a ottenere una singola proroga). Infatti le associazioni agiscono a tutela di interessi collettivi collegati e convergenti ma non confondibili con l’interesse specifico individuale fatto valere da chi (il titolare di una concessione) è parte principale nel processo.