Illegittima la legge regionale siciliana che recepisce il terzo condono edilizio

La Corte costituzionale – con la sentenza 19 dicembre 2022, n. 252 – come poteva ritenersi prevedibile – ha cancellato la norma che nel 2021 aveva ammesso la sanatoria di opere abusive realizzate in aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta. 

La normativa di riferimento 

Va premesso che lo Stato italiano, nel tempo, ha regolato la disciplina dei condoni edilizi con tre leggi diverse: la legge numero 47/1985 (c.d. primo condono edilizio), la legge numero 724/1994 (c.d. secondo condono edilizio) e la legge numero 326/2003 che convertiva il decreto-legge 269/2003 (c.d. terzo condono edilizio).

La vicenda cui si riferisce la sentenza in commento va ricostruita facendo riferimento alle norme del primo e del terzo condono, rispettivamente in sede nazionale, e per come recepite dal legislatore regionale siciliano.  

Basti qui ricordare che il legislatore regionale – con la legge regionale numero 37/1985 – recepì la legge n. 47/1985 (c.d. primo condono) senza recepire quell’articolo (33) che indicava – quali opere non suscettibili di sanatoria – quelle soggette a vincolo di inedificabilità sia assoluta che relativa. Col risultato che in ambito regionale, nelle aree in cui l’inedificabilità era relativa, era consentito il rilascio della concessione edilizia in sanatoria subordinatamente al rilascio del nulla osta da parte degli Enti di tutela.  

La normativa del terzo condono in sede nazionale – con l’articolo 24 del decreto-legge n. 269/2003 convertito dalla legge n. 326/2003 – dettava una disciplina analoga a quella dei precedenti condoni, ma con la differenza di escludere dall’ambito di applicazione del terzo condono le opere abusive realizzate in aree soggette a vincoli di inedificabilità relativa (la cui sanatoria era invece appunto ammessa dai precedenti condoni). 

Il terzo condono era quindi recepito con la legge regionale numero 15/2004, all’esito della quale anche gli Uffici Regionali constatavano che la legge aderiva al condono negli stessi termini di cui alla legge nazionale.  

Con la conseguenza di non ammettere il rilascio di una concessione edilizia in sanatoria in aree sottoposte a vincolo di inedificabilità sia assoluta che relativa.  

Il legislatore regionale, tuttavia, è intervenuto con la norma della legge regionale numero 19 del 29 luglio del 2021, con una interpretazione che ha suscitato i dubbi di costituzionalità sottoposti alla Corte nel giudizio costituzionale avviato col ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri nell’ottobre del 2021.

La norma censurata  

La norma, oggetto del giudizio di illegittimità costituzionale, è quella di cui al comma 1 dell’articolo 1 della legge regionale Sicilia numero 19 del 29 luglio 2021, che aveva apportato modifiche alla legge regionale del 10 agosto 2016 n. 16 in materia di compatibilità delle costruzioni realizzate in aree sottoposte a vincolo, inserendo, dopo l’articolo 25, l’articolo 25 bis recante “norme di interpretazione autentica”. 

Più nello specifico, l’articolo 25 bis aveva stabilito – al primo comma – che “…l’articolo 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 si interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi all’articolo 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma l’ammissibilità delle istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta nel rispetto di tutte le altre condizioni prescritte dalla legge vigente…”; b) al secondo comma che “…per la definizione delle pratiche di sanatoria di cui al presente articolo, gli enti competenti rilasciano il nulla osta entro i termini previsti dalla normativa vigente…”. 

In definitiva, per effetto della disposizione impugnata, era ammissibile la sanatoria delle opere abusive «realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta».  

Il giudizio innanzi alla Corte Costituzionale 

Il Presidente del Consiglio dei ministri promuoveva questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della L.R. Sicilia n. 19/2021, in riferimento agli artt. 3, 117, comma 2, lett. l) ed s), 123 e 127 Cost., nonché in riferimento agli artt. 14 e 27 dello statuto della Regione Siciliana.

La Corte ha ritenuto fondate le questioni promosse in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e 14 dello statuto della Regione Siciliana.

La portata innovativa della disposizione impugnata

Secondo la Corte, la disposizione – contrariamente a quanto ritenuto dal legislatore regionale – ha carattere innovativo “…perché – consentendo, con efficacia retroattiva, la sanatoria delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli di inedificabilità relativa – è in evidente contrasto con quanto stabilito dalla disposizione che intende interpretare…”.

Ed invero, ritiene la Corte, la stessa portata letterale della norma regionale siciliana che recepisce il terzo condono di cui alla normativa nazionale (ovvero l’articolo 24 della legge reg. Siciliana n. 15 del 2004) richiamando espressamente l’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, nella sua integralità, comporta che un “…tale rinvio riguarda non solo i termini e le forme della richiesta di concessione in sanatoria, ma anche i limiti entro i quali questa deve essere rilasciata, tra cui quello previsto dal citato comma 27, lettera d), dell’art. 32, che attribuisce «carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta»…”. 

Precisa la Corte, come fra questi rientrino “…ma non solo…” come prescrive la citata lettera d), “…«i vincoli imposti a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di tali opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici»….”.

Sicché, a dispetto della qualificazione fornita dal legislatore regionale e non potendo costituire una “variante di senso del testo originario della norma regionale di recepimento”, la disposizione impugnata certamente ha carattere innovativo perché consente, con efficacia retroattiva, la sanatoria delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli di inedificabilità relativa (in evidente contrasto con quanto stabilito dalla disposizione che intende interpretare). 

Ciò ha indotto la Corte Costituzionale, per un verso, a non condividere il “diverso avviso” del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana reso con l’adunanza del 31 gennaio 2012, parere n.291 del 2010, secondo cui, nell’ambito della Regione Siciliana, dovrebbe continuare ad applicarsi la disciplina attuativa del primo condono edilizio, prevista dalla legge n. 47 del 1985, preclusiva della sanatoria solo a fronte di vincoli di inedificabilità assoluta. 

Il superamento dei limiti della potestà legislativa regionale

Premessa la portata innovativa della disposizione impugnata, la Corte rileva uno sconfinamento del legislatore regionale dai limiti della potestà legislativa primaria della Regione Siciliana sanciti dallo statuto di autonomia.

Invero – pur nella considerazione della competenza statutaria primaria della Regione Siciliana nelle materie dell’urbanistica e della tutela del paesaggio (art. 14, primo comma, lettere f ed n) che in astratto consente di esprimere norme dalla portata innovativa – tale competenza va esercitata «senza pregiudizio» delle riforme economico-sociali, quale limite “esterno” della potestà legislativa primaria, come, nel caso di specie, quelle esclusive del legislatore nazionale in materia di ambiente ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera s, Cost.

Le conclusioni

In definitiva, precisa la Corte “…assurgono pertanto a norme di grande riforma economico-sociale le previsioni statali relative alla determinazione massima dei fenomeni condonabili, cui devono senz’altro ricondursi quelle che individuano le tipologie di opere insuscettibili di sanatoria ai sensi dell’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, incluso il limite di cui alla lettera d)…”.

Per tali motivi, la Corte dichiara costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 19 del 2021 per violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e 14 dello statuto della Regione Siciliana.

A questo punto, è inevitabile osservare che gli uffici – fermi i condoni già rilasciati sulla scorta delle norme oggi dichiarate illegittime – dovranno esitare le numerose istanze di condono edilizio pendenti e i relativi ordini di demolizione, affrontando anche la questione del diverso trattamento delle istanze pregresse rispetto a quelle trattate all’esito del giudizio costituzionale che impongono una attenta riflessione sui rimedi da attuarsi eventualmente in via di autotutela, con ipotesi di eventuali non indifferenti contenziosi.

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Illegittima la legge regionale siciliana che recepisce il terzo condono edilizio

Published On: 16 Gennaio 2023

La Corte costituzionale – con la sentenza 19 dicembre 2022, n. 252 – come poteva ritenersi prevedibile – ha cancellato la norma che nel 2021 aveva ammesso la sanatoria di opere abusive realizzate in aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta. 

La normativa di riferimento 

Va premesso che lo Stato italiano, nel tempo, ha regolato la disciplina dei condoni edilizi con tre leggi diverse: la legge numero 47/1985 (c.d. primo condono edilizio), la legge numero 724/1994 (c.d. secondo condono edilizio) e la legge numero 326/2003 che convertiva il decreto-legge 269/2003 (c.d. terzo condono edilizio).

La vicenda cui si riferisce la sentenza in commento va ricostruita facendo riferimento alle norme del primo e del terzo condono, rispettivamente in sede nazionale, e per come recepite dal legislatore regionale siciliano.  

Basti qui ricordare che il legislatore regionale – con la legge regionale numero 37/1985 – recepì la legge n. 47/1985 (c.d. primo condono) senza recepire quell’articolo (33) che indicava – quali opere non suscettibili di sanatoria – quelle soggette a vincolo di inedificabilità sia assoluta che relativa. Col risultato che in ambito regionale, nelle aree in cui l’inedificabilità era relativa, era consentito il rilascio della concessione edilizia in sanatoria subordinatamente al rilascio del nulla osta da parte degli Enti di tutela.  

La normativa del terzo condono in sede nazionale – con l’articolo 24 del decreto-legge n. 269/2003 convertito dalla legge n. 326/2003 – dettava una disciplina analoga a quella dei precedenti condoni, ma con la differenza di escludere dall’ambito di applicazione del terzo condono le opere abusive realizzate in aree soggette a vincoli di inedificabilità relativa (la cui sanatoria era invece appunto ammessa dai precedenti condoni). 

Il terzo condono era quindi recepito con la legge regionale numero 15/2004, all’esito della quale anche gli Uffici Regionali constatavano che la legge aderiva al condono negli stessi termini di cui alla legge nazionale.  

Con la conseguenza di non ammettere il rilascio di una concessione edilizia in sanatoria in aree sottoposte a vincolo di inedificabilità sia assoluta che relativa.  

Il legislatore regionale, tuttavia, è intervenuto con la norma della legge regionale numero 19 del 29 luglio del 2021, con una interpretazione che ha suscitato i dubbi di costituzionalità sottoposti alla Corte nel giudizio costituzionale avviato col ricorso promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri nell’ottobre del 2021.

La norma censurata  

La norma, oggetto del giudizio di illegittimità costituzionale, è quella di cui al comma 1 dell’articolo 1 della legge regionale Sicilia numero 19 del 29 luglio 2021, che aveva apportato modifiche alla legge regionale del 10 agosto 2016 n. 16 in materia di compatibilità delle costruzioni realizzate in aree sottoposte a vincolo, inserendo, dopo l’articolo 25, l’articolo 25 bis recante “norme di interpretazione autentica”. 

Più nello specifico, l’articolo 25 bis aveva stabilito – al primo comma – che “…l’articolo 24 della legge regionale 5 novembre 2004, n. 15 si interpreta nel senso che sono recepiti i termini e le forme di presentazione delle istanze presentate ai sensi all’articolo 32 del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito con modificazioni dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, e pertanto resta ferma l’ammissibilità delle istanze presentate per la regolarizzazione delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta nel rispetto di tutte le altre condizioni prescritte dalla legge vigente…”; b) al secondo comma che “…per la definizione delle pratiche di sanatoria di cui al presente articolo, gli enti competenti rilasciano il nulla osta entro i termini previsti dalla normativa vigente…”. 

In definitiva, per effetto della disposizione impugnata, era ammissibile la sanatoria delle opere abusive «realizzate nelle aree soggette a vincoli che non comportino inedificabilità assoluta».  

Il giudizio innanzi alla Corte Costituzionale 

Il Presidente del Consiglio dei ministri promuoveva questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 1, della L.R. Sicilia n. 19/2021, in riferimento agli artt. 3, 117, comma 2, lett. l) ed s), 123 e 127 Cost., nonché in riferimento agli artt. 14 e 27 dello statuto della Regione Siciliana.

La Corte ha ritenuto fondate le questioni promosse in riferimento agli artt. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e 14 dello statuto della Regione Siciliana.

La portata innovativa della disposizione impugnata

Secondo la Corte, la disposizione – contrariamente a quanto ritenuto dal legislatore regionale – ha carattere innovativo “…perché – consentendo, con efficacia retroattiva, la sanatoria delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli di inedificabilità relativa – è in evidente contrasto con quanto stabilito dalla disposizione che intende interpretare…”.

Ed invero, ritiene la Corte, la stessa portata letterale della norma regionale siciliana che recepisce il terzo condono di cui alla normativa nazionale (ovvero l’articolo 24 della legge reg. Siciliana n. 15 del 2004) richiamando espressamente l’art. 32 del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, nella sua integralità, comporta che un “…tale rinvio riguarda non solo i termini e le forme della richiesta di concessione in sanatoria, ma anche i limiti entro i quali questa deve essere rilasciata, tra cui quello previsto dal citato comma 27, lettera d), dell’art. 32, che attribuisce «carattere ostativo alla sanatoria anche in presenza di vincoli che non comportino l’inedificabilità assoluta»…”. 

Precisa la Corte, come fra questi rientrino “…ma non solo…” come prescrive la citata lettera d), “…«i vincoli imposti a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di tali opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici»….”.

Sicché, a dispetto della qualificazione fornita dal legislatore regionale e non potendo costituire una “variante di senso del testo originario della norma regionale di recepimento”, la disposizione impugnata certamente ha carattere innovativo perché consente, con efficacia retroattiva, la sanatoria delle opere realizzate nelle aree soggette a vincoli di inedificabilità relativa (in evidente contrasto con quanto stabilito dalla disposizione che intende interpretare). 

Ciò ha indotto la Corte Costituzionale, per un verso, a non condividere il “diverso avviso” del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana reso con l’adunanza del 31 gennaio 2012, parere n.291 del 2010, secondo cui, nell’ambito della Regione Siciliana, dovrebbe continuare ad applicarsi la disciplina attuativa del primo condono edilizio, prevista dalla legge n. 47 del 1985, preclusiva della sanatoria solo a fronte di vincoli di inedificabilità assoluta. 

Il superamento dei limiti della potestà legislativa regionale

Premessa la portata innovativa della disposizione impugnata, la Corte rileva uno sconfinamento del legislatore regionale dai limiti della potestà legislativa primaria della Regione Siciliana sanciti dallo statuto di autonomia.

Invero – pur nella considerazione della competenza statutaria primaria della Regione Siciliana nelle materie dell’urbanistica e della tutela del paesaggio (art. 14, primo comma, lettere f ed n) che in astratto consente di esprimere norme dalla portata innovativa – tale competenza va esercitata «senza pregiudizio» delle riforme economico-sociali, quale limite “esterno” della potestà legislativa primaria, come, nel caso di specie, quelle esclusive del legislatore nazionale in materia di ambiente ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera s, Cost.

Le conclusioni

In definitiva, precisa la Corte “…assurgono pertanto a norme di grande riforma economico-sociale le previsioni statali relative alla determinazione massima dei fenomeni condonabili, cui devono senz’altro ricondursi quelle che individuano le tipologie di opere insuscettibili di sanatoria ai sensi dell’art. 32, comma 27, del d.l. n. 269 del 2003, come convertito, incluso il limite di cui alla lettera d)…”.

Per tali motivi, la Corte dichiara costituzionalmente illegittimo l’art. 1, comma 1, della legge reg. Siciliana n. 19 del 2021 per violazione degli artt. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e 14 dello statuto della Regione Siciliana.

A questo punto, è inevitabile osservare che gli uffici – fermi i condoni già rilasciati sulla scorta delle norme oggi dichiarate illegittime – dovranno esitare le numerose istanze di condono edilizio pendenti e i relativi ordini di demolizione, affrontando anche la questione del diverso trattamento delle istanze pregresse rispetto a quelle trattate all’esito del giudizio costituzionale che impongono una attenta riflessione sui rimedi da attuarsi eventualmente in via di autotutela, con ipotesi di eventuali non indifferenti contenziosi.

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