La Corte Costituzionale, con sentenza del 24 marzo 2022 numero 75, ha dichiarato in parte inammissibile ed in parte infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5, comma 3, della legge della Regione Siciliana 31 maggio 1994, n. 17 con riferimento all’ultimo periodo, in base al quale “…[i]l nulla-osta dell’autorità preposta alla gestione del vincolo è richiesto, ai fini della concessione in sanatoria, anche quando il vincolo sia stato apposto successivamente all’ultimazione dell’opera abusiva. Tuttavia, nel caso di vincolo apposto successivamente, è esclusa l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie, discendenti dalle norme disciplinanti lo stesso, a carico dell’autore dell’abuso edilizio…”.

I(l) giudizi(o) a quo

La questione è stata sollevata innanzi alla Corte dal Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana, che con due sentenze – la numero 532 del 14 giugno 2021 e la numero 533 del 14 giugno 2021 – ha rimesso la questione di legittimità costituzionale dell’art. 5 comma 3 l.r. n. 17/1994, per il presunto contrasto con le norme statutarie della Regione Siciliana nonché con riferimento agli articoli e agli artt. 3, 9, 97 e 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione.

La rimessione alla Corte si colloca nell’ambito di un ampio contenzioso che ha dato origine a diversi giudizi pendenti innanzi ai giudici amministrativi siciliani (si riferisce di circa 80 giudizi pendenti innanzi al CGA).

In tal caso il CGA è chiamato a decidere per la riforma di due pronunce del TAR Palermo del 2019 di accoglimento di ricorsi proposti da proprietari di immobili abusivi ai quali il Dipartimento dei beni culturali e dell’identità siciliana aveva ingiunto – ai sensi dell’art. 167 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137) – di pagare specifici importi a titolo di «indennità risarcitoria» per il danno causato al paesaggio con la realizzazione di fabbricati siti territorio di Agrigento.

In entrambi i casi gli immobili erano realizzati senza concessione edilizia, nella zona della Valle dei Templi, negli anni 1973-1976 in una zona oggetto all’epoca di vincolo archeologico ai sensi di due decreti ministeriali del 1968 e del 1971 ma non ancora sottoposta a vincolo paesaggistico. Il vincolo paesaggistico veniva successivamente apposto nel 1985.

I proprietari ottenevano quindi la concessione edilizia in sanatoria, previo parere della Soprintendenza di Agrigento, che accertava la compatibilità delle opere realizzate con il  vincolo paesaggistico (peraltro essendo il manufatto, nelle vicende di cui si riferisce, a «notevole distanza» dalla Valle dei Templi).

Il TAR Palermo aveva accolto la censura fondata sulla sopravvenienza del vincolo paesaggistico rispetto alla commissione dell’abuso ritenendo che l’indennità avesse natura di sanzione amministrativa  e che la sua applicazione a tali casi si ponesse in violazione del principio di irretroattività di cui all’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e al censurato art. 5, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 17 del 1994.

Il CGA invece, ritiene che l’indennità in questione avrebbe «una finalità compensativa del danno prodotto e solo in parte afflittiva», alla quale si correla un interesse legittimo del privato con conseguente applicazione della legge numero 241/1990 sul procedimento amministrativo e non della legge n. 689 del 1981 (non trattandosi di una sanzione in senso stretto).

Ne ricava quindi che il TAR avrebbe errato nel ritenere violato il principio di irretroattività, anche alla luce di quanto affermato dal Consiglio di Stato con la pronuncia in Adunanza Plenaria numero 20/1999 per la quale l’autorità preposta alla tutela del vincolo deve tener conto del vincolo esistente al momento in cui valuta la domanda di sanatoria.

Il CGA guardando alla disciplina statale conclude che l’indennità sarebbe dovuta.

Tuttavia, rileva la vigenza dell’ultimo periodo dell’articolo 5, comma 3, della legge reg. Siciliana numero 17 del 1994, che reca interpretazione autentica dell’art. 23, comma 10, della legge della Regione Siciliana 10 agosto 1985, n. 37 e che inibisce l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie in caso di vincolo sopravvenuto.

I parametri costituzionali violati secondo il giudice remittente

Il CGA ritenendo la questione rilevante poiché proprio sulla base della norma censurata dovrebbe confermare la pronuncia di primo grado, ed altresì ritenendo non percorribile un’interpretazione costituzionalmente orientata, ne pone in dubbio la legittimità costituzionale sotto due essenziali profili.

La disposizione regionale censurata infatti, secondo il rimettente;

a) non consentendo di richiedere il pagamento dell’indennità paesaggistica di cui all’art. 167, comma 5, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137), in caso di vincolo paesaggistico sopravvenuto, violerebbe l’art. 14, comma 1, lettera n), dello statuto speciale, che attribuisce alla Regione Siciliana competenza legislativa primaria nella materia «tutela del paesaggio», per contrasto con le norme di grande riforma economico-sociale contenute nel citato art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 (d’ora in avanti, anche cod. beni culturali). La norma quindi eccederebbe dalle competenze statutarie della Regione Siciliana con conseguente violazione degli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s), Cost.

b) violerebbe inoltre gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto potrebbe vanificare l’efficacia deterrente dell’istituto dell’indennità paesaggistica, potendo incentivare a tenere il comportamento confidando nella possibilità di un adempimento successivo, in grado di superare l’illecito paesaggistico commesso, con conseguente irragionevolezza intrinseca della disciplina e connesso pregiudizio al buon andamento della pubblica amministrazione.

Il tormentato – e pluricensurato – quadro normativo regionale

La pronuncia della Consulta, in punto di diritto, preliminarmente ricostruisce l’articolato quadro normativo ripercorrendo le alterne vicende della normativa regionale, ed in specie dell’articolo del comma 10 dell’articolo 23 della legge regionale 10 agosto 1985, n. 37, interpretato in via autentica dal censurato comma terzo dell’articolo 5 della legge regionale n. 17 del 1994, che ha appunto chiarito che – in caso di vincolo apposto successivamente all’ultimazione dell’opera abusiva – per ottenere la concessione edilizia in sanatoria è comunque necessario il nulla-osta dell’autorità preposta alla gestione del vincolo, ma «è esclusa l’irrogazione di sanzioni amministrative pecuniarie, discendenti dalle norme disciplinanti lo stesso, a carico dell’autore dell’abuso edilizio».

La Corte riferisce peraltro delle successive sostituzioni della norma censurata e dell’incidenza di precedenti decisioni della Corte (numero 39 del 2006) che avevano contribuito al consolidarsi a livello regionale di una interpretazione omogenea ed incontrastata a fronte peraltro dell’affermazione di una soluzione analoga a livello nazionale,  in sede di interpretazione giurisprudenziale dell’art. 32 della legge statale n. 47 del 1985, specie dopo l’intervento dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza del 22 luglio 1999, n. 20.

La Corte riconosce tuttavia la rilevanza della questione sulla scorta della attestata vigenza, operatività ed efficacia della norma censurata operante sul territorio regionale siciliano.

La decisione

Convinta della sua rilevanza,  la Corte affronta i profili delle due questioni sollevate, dichiarando la prima inammissibile e la seconda questione invece infondata.

La prima questione: sulla violazione dei limiti della competenza statutaria della Regione Siciliana

La Corte dichiara inammissibile la prima questione non ritenendo adeguata e sufficiente la motivazione articolata dal rimettente sulla pertinenza del parametro interposto invocato.

Lamenta in particolare che il CGA abbia ritenuto scontato che anche il caso del rilascio del nulla-osta paesaggistico in un procedimento di condono relativo a un abuso edilizio commesso prima dell’apposizione del vincolo ricada nell’ambito di applicazione dell’accertamento di compatibilità paesaggistica di cui all’art. 167 del Codice beni culturali.

Non essendo per l’appunto scontato, come si presume, che anche in tale fattispecie sia dovuta l’indennità pecuniaria ivi prevista.

La Corte ritiene altrettanto non significativi alcuni richiami normativi (all’articolo 2 della legge del 1996 numero 662)  che si limitano invece a regolare il rapporto fra l’oblazione pagata in sede di condono e l’indennità prevista peraltro da norme previgenti.  Non occupandosi invece – i citati riferimenti – del caso in cui il vincolo paesaggistico sia apposto dopo l’ultimazione dell’opera abusiva.

Neppure sufficiente a superare il filtro di ammissibilità della questione è reputato il richiamo all’Adunanza Plenaria  del Consiglio di Stato  numero 20 del 1999, che nella decisione della Consulta depone in senso opposto (poiché pur riferendosi anche al caso in cui il vincolo paesaggistico sia stato apposto dopo la realizzazione dell’opera abusiva si limita a chiarire che, nel procedimento di condono, l’obbligo di pronuncia da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo sussista in relazione alla sua esistenza al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall’epoca d’introduzione).

Peraltro – nella lettura della Corte – i prevalenti elementi testuali dello stesso articolo 167 del d.lgs. n. 42 del 2004 conducono a ritenerlo applicabile solo al caso di intervento edilizio eseguito in violazione dell’obbligo di chiedere l’autorizzazione paesaggistica, cioè su un’area già vincolata al momento di realizzazione dell’abuso edilizi(tanto è vero che l’Ufficio legislativo del Ministero della cultura, all’epoca Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, è pervenuto a ritenere inapplicabile l’articolo 167 al caso del vincolo sopravvenuto).

La seconda questione: sulla violazione degli artt. 3 e 97 Costituzione

La seconda questione è ritenuta invece infondata.

La Corte non concorda con la prospettazione del giudice rimettente per il quale la norma regionale censurata potrebbe incentivare a tenere un comportamento che –  confidando nella possibilità di un adempimento successivo – sia in grado di superare l’illecito paesaggistico commesso, così  vanificando l’efficacia deterrente dell’istituto dell’indennità paesaggistica.

Ciò perché la disposizione censurata riguarda una fattispecie in cui è stato commesso un illecito edilizio, ma non un illecito paesaggistico, in quanto al momento dell’abuso edilizio il vincolo non esisteva e dunque l’opera realizzata non poteva violarlo.

Di più.

La Corte ritiene che, comunque, un effetto deterrente indiretto di questo tipo sia offerto dalla stessa norma censurata di cui all’articolo 5, comma 3, della legge reg. Siciliana n. 17 del 1994.

Rassicura la Corte che “…la norma non rende infatti irrilevante la sopravvenienza del vincolo paesaggistico, perché richiede comunque, ai fini della concessione in sanatoria, il nulla-osta dell’organo di tutela del vincolo, nulla-osta che viene rilasciato sempre che «le costruzioni non costituiscano grave pregiudizio per la tutela medesima….”.

Ne consegue che la norma non consente alcuna omissione della valutazione del pregiudizio arrecato all’ambiente.

La Corte conclude infatti che “…richiedendo il nulla-osta, ai fini del condono, anche in caso di vincolo paesaggistico intervenuto dopo l’abuso edilizio, la norma censurata si fa carico di assicurare all’amministrazione preposta alla tutela del paesaggio la possibilità di apprezzare in concreto l’interesse affidato alla sua cura, consentendole di negare la sanatoria nel caso in cui l’opera abusivamente realizzata sia incompatibile con il bene tutelato. Sicché il principio costituzionale di buon andamento dell’amministrazione non può ritenersi violato, né si può ritenere in sé manifestamente irragionevole la scelta del legislatore regionale di non prevedere per tale ipotesi il pagamento dell’indennità, in ragione dell’assenza dell’illecito paesaggistico al momento della realizzazione dell’opera.

Conclusioni

La lettura della vicenda in effetti, complice l’intreccio di norme che si sono succedute e sovrapposte sul piano regionale, può sembrare complessa.

Tuttavia, la pronuncia – al di là di alcune suggestive letture della stampa giornalistica che hanno posto l’accento su un presunto colpo di spugna tale da cancellare migliaia di abusi di carattere squisitamente “siciliano” – ha una portata specifica e circoscritta che, rimanendo inalterata e vigente la norma regionale di cui si è ampiamente detto, va riassunta in poche battute.

Nessuno sconto va applicato alle verifiche della Soprintendenza preposta alla gestione del vincolo ai fini della concessione in sanatoria, anche quando il vincolo sia stato apposto successivamente all’ultimazione dell’opera abusiva.

Resta definitivamente chiarito che mentre la sanzione pecuniaria è certamente dovuta dall’autore dell’abuso edilizio in caso di intervento edilizio su un’area già vincolata al momento della realizzazione dell’abuso, invece – nel caso di vincolo apposto successivamente – la sanzione pecuniaria non è dovuta da chi ha commesso l’illecito edilizio.