Il “Piano Nazionale di ripresa e resilienza” da ultimo approvato dal Parlamento e trasmesso all’Unione Europea – all’esito dell’iter già descritto nel nostro recente approfondimento “L’aspettativa e il futuro del PNRR” – prevede un “insieme integrato di investimenti e riforme orientato a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività del Paese, a favorire l’attrazione degli investimenti e in generale ad accrescere la fiducia di cittadini e imprese”.

Tre sono, in particolare, le tipologie di riforme contemplate dal Piano, precipuamente concepite per “ridurre gli oneri burocratici e rimuovere i vincoli che hanno fino ad oggi rallentato la realizzazione degli investimenti o ne hanno ridotto la produttività”; e precisamente:

• le c.d. “Riforme orizzontali o di contesto”, d’interesse traversale a tutte le “Missioni” del medesimo Piano, consistenti in innovazioni strutturali dell’ordinamento, idonee a migliorare l’equità, l’efficienza e la competitività e, con esse, il clima economico del Paese; esse sono due: la “riforma della pubblica amministrazione” e la “riforma del sistema giudiziario”.

• le c.d. “Riforme abilitanti”, ovvero gli interventi funzionali a garantire l’attuazione del Piano e in generale a rimuovere gli ostacoli amministrativi, regolatori e procedurali che condizionano le attività economiche e la qualità dei servizi erogati;

• le c.d. “Riforme settoriali”, contenute all’interno delle singole “Missioni”. Si tratta di innovazioni normative relative a specifici ambiti di intervento o attività economiche, destinate a introdurre regimi regolatori e procedurali più efficienti nei rispettivi ambiti settoriali (ad esempio, le procedure per l’approvazione di progetti su fonti rinnovabili, la normativa di sicurezza per l’utilizzo dell’idrogeno).

Alla “categoria delle misure di contesto”, il Piano riconduce anche gli interventi qualificati come “riforme abilitanti” per la “promozione della concorrenza”, volti alla “semplificazione e razionalizzazione della legislazione” (parte A.2), fra cui spiccano – “ça va sans dire” –  quelli in tema di “semplificazione in materia di contratti pubblici”.

Obbiettivi specifici e tipologia delle “misure” previste in materia di contratti pubblici

“La semplificazione delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni”, recita il PNRR a pag. 64 “è obiettivo essenziale per l’efficiente realizzazione delle infrastrutture e per il rilancio dell’attività edilizia: entrambi aspetti essenziali per la ripresa a seguito della diffusione del contagio da Covid-19. Tale semplificazione deve avere a oggetto non solo la fase di affidamento, ma anche quelle di pianificazione programmazione e progettazione”.

Per l’attuazione di tali obbiettivi, il Piano individua due tipologie di misure: quelle urgenti e quelle “a regime”.

Le “misure urgenti”

In via di urgenza,il Piano prefigura anzituttol’introduzione diuna (nuova) “normativa speciale” – mediante decreto legge da approvarsi a strettissimo giro, ovvero entro maggio 2021 – che “rafforzi” le semplificazioni già varate con il decreto-legge n. 76/2020 (appunto, il c.d. D.L. Semplificazioni) e ne proroghi l’efficacia fino al 2023. E ciò, avuto particolare riguardo alle seguenti misure:

• Verifiche antimafia e protocolli di legalità (di cui già all’art. 3 del citato DL 76/2020);

• Conferenza di Servizi veloce

• Limitazione della responsabilità per danno erariale ai casi in cui la produzione del danno è dolosamente voluta dal soggetto che ha agito, ad esclusione dei danni cagionati da omissione o inerzia

• Istituzione del collegio consultivo tecnico, che ha funzioni di assistenza e di risoluzione delle controversie con finalità di definire celermente le controversie in via stragiudiziale e ridurre il contenzioso davanti al giudice (di cui già all’art. 6 del DL 76/2020 e sul quale ci permettiamo di rinviare al nostro precedente approfondimento “Collegio Consultivo Tecnico: a che punto siamo ?”);

• Individuazione di un termine massimo per l’aggiudicazione dei contratti, con riduzione dei tempi tra pubblicazione del bando e aggiudicazione (di cui già agli artt. 1 e 2 del DL 76/2020);

• Individuazione di misure per il contenimento dei tempi di esecuzione del contratto, in relazione alle tipologie dei contratti.

Il Piano individua altresì alcune ulteriori misure urgenti, “che non richiedono un provvedimento legislativo”, e cioè:

• l’avvio dei lavori della “Cabina di regia” per il coordinamento della contrattualistica pubblica già istituita presso la Presidenza del Consiglio in attuazione dell’art. 212 del decreto legislativo 50/2016;

• la riduzione del numero e qualificazione delle stazioni appaltanti (fortemente caldeggiata anche da ANAC sin dal documento del maggio 2020, denominato “Strategie e azioni per l’effettiva semplificazione e trasparenza nei contratti pubblici attraverso la completa digitalizzazione: le proposte dell’Autorità”, nonché dal suo Presidente in occasione dell’audizione dello scorso 2 febbraio dinanzi alla 8^ Commissione della Camera dei Deputati nell’ambito delle audizioni sul Recovery Plan (di cui abbiamo parlato qui );

• il “potenziamento del database di tutti i contratti tenuto dall’Autorità nazionale anticorruzione” (così come pure suggerito da ANAC nei medesimi documenti ed interventi menzionati al punto precedente);

• la “Semplificazione e digitalizzazione delle procedure dei centri di committenza ed interoperabilità dei relativi dati” (in relazione al quale rinviamo al nostro approfondimento “Focus sulla digitalizzazione nel settore dei contratti pubblici”).

Le “misure a regime”

“La complessità del vigente codice dei contratti pubblici”, recita al riguardo il PNRR “ha causato diverse difficoltà attuative”, su cui d’altronde – da tempo ed anche da ultimo – si sono diffusamente soffermate le varie Authority (ANAC e Autorità Garante per la Concorrenza ed il Mercato, in primis) e i principali stakeholders.

A fronte di ciò, e quali interventi di riforma abilitanti ed “a regime”, il Piano opta per la “soluzione” che sembra essere quella “maggioritaria”: l’abbandono del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 50/2016 col recepimento delle norme delle tre direttive UE (2014/23, 24 e 25), integrate “esclusivamente nelle parti che non siano self executing” e ordinate “in una nuova disciplina più snella rispetto a quella vigente, che riduca al massimo le regole che vanno oltre quelle richieste dalla normativa europea, anche sulla base di una comparazione con la normativa adottata in altri Stati membri dell’Unione europea” (segnalando lo stesso Piano “per la loro rilevanza sul piano della semplificazione” le discipline adottate in Germania e nel Regno Unito).

Il Piano individua già anche i “più importanti principi e criteri direttivi” che ispireranno la relativa legge delega – il cui disegno di legge si prevede sarà sottoposto al Parlamento entro il 31 dicembre 2021 – e i successivi decreti legislativi (da adottarsi entro nove mesi dall’entrata in vigore della legge delega), in relazione ai seguenti ambiti/obbiettivi:

• Riduzione e razionalizzazione delle norme in materia di appalti pubblici e concessioni

• Recepimento delle direttive europee, integrate in particolare là dove non immediatamente esecutive

• Previsione della disciplina applicabile ai contratti pubblici di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria, nel rispetto dei principi di concorrenzialità e trasparenza

• Piena apertura e contendibilità dei mercati

• Previsione di specifiche tecniche relative alle gare da espletare, soprattutto in relazione a beni e strumenti informatici e componenti tecnologici, che garantiscano parità di accesso agli operatori e non costituiscano ostacolo alla piena attuazione del principio di concorrenza

• Riduzione degli oneri documentali ed economici a carico dei soggetti partecipanti alle procedure di evidenza pubblica

• Individuazione espressa dei casi nei quali è possibile ricorrere alla procedura negoziata senza precedente pubblicazione di un bando di gara

• Precisazione delle cause che giustificano la stipulazione di contratti segretati o che esigono particolari misure di sicurezza e specificazione delle relative modalità attuative

• Individuazione dei contratti esclusi dall’ambito di applicazione dei decreti legislativi e di discipline specifiche per particolari tipologie di contratti pubblici in ragione della peculiarità del loro contenuto

• Previsione di misure volte a garantire la sostenibilità energetica e ambientale e la tutela della salute e del lavoro nell’affidamento dei contratti

• Regolazione espressa dei casi in cui le stazioni appaltanti possono ricorrere, ai fini dell’aggiudicazione, al solo criterio del prezzo o del costo, inteso come criterio del prezzo più basso o del massimo ribasso d’asta

• Realizzazione di una e-platform ai fini della valutazione della procurement capacity

• Revisione della disciplina dell’appalto integrato, con riduzione dei divieti

• Revisione della disciplina del subappalto

• Tendenziale divieto di clausole di proroga e di rinnovo automatico nei contratti di concessione

• Rafforzamento delle strutture pubbliche per il controllo sulle opere stradali e ferroviarie

• Rafforzamento degli strumenti di risoluzione delle controversie alternativi alle azioni dinanzi al giudice.