Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica

Il complessivo riordino della normativa sui c.d. “servizi pubblici locali” – già previsto dalla c.d. Riforma Madia (art. 19 della legge delega n. 124 del 2015), rimanendo poi inattuato – è indicato fra le principali “riforme abilitanti” contemplate dal “Piano nazionale di ripresa e resilienza” (PNRR), con l’essenziale finalità di promuovere dinamiche competitive che possano assicurare la qualità dei servizi pubblici e i risultati delle gestioni, nell’interesse primario dei cittadini e utenti, in coerenza con i valori europei espressi in tema di “servizi di interesse economico generale” (cfr. in particolare, anche il Protocollo n. 26 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea-TFUE).

In tale prospettiva, esso è stato nuovamente previsto dall’articolo 8 della legge 5 agosto 2022, n. 118 (legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), venendo da ultimo attuato dal decreto legislativo 23 dicembre 2022 n.201, pubblicato sulla GURI – Serie Generale n.304 del 30 dicembre 2022 ed entrato in vigore dal 31 dicembre 2022.

La legge delega

L’articolo 8 della legge 118/2022 ha delegato il Governo ad adottare, entro sei mesi dall’entrata in vigore, “uno o più decreti legislativi di riordino della materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica”, ispirati ai seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) individuazione, nell’ambito della competenza esclusiva statale di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, da esercitare nel rispetto della tutela della concorrenza, dei princìpi e dei criteri dettati dalla normativa dell’Unione europea e dalla legge statale, delle attività di interesse generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione delle esigenze delle comunità locali, in condizioni di accessibilità fisica ed economica, di continuità, universalità e non discriminazione, e dei migliori livelli di qualità e sicurezza, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale e territoriale;

b) adeguata considerazione delle differenze tra i servizi di interesse economico generale a rete di cui all’articolo 3-bis, comma 6-bis, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, e gli altri servizi pubblici locali di rilevanza economica, nel rispetto del principio di proporzionalità e tenuto conto dell’industrializzazione dei singoli settori, anche ai fini della definizione della disciplina relativa alla gestione e all’organizzazione del servizio idonea ad assicurarne la qualità e l’efficienza e della scelta tra autoproduzione e ricorso al mercato;

c) ferme restando le competenze delle autorità indipendenti in materia di regolazione economico-tariffaria e della qualità, razionalizzazione della ripartizione dei poteri di regolazione e di controllo tra tali soggetti e i diversi livelli di governo locale, prevedendo altresì la separazione, a livello locale, tra le funzioni regolatorie e le funzioni di diretta gestione dei servizi e il rafforzamento dei poteri sanzionatori connessi alle attività di regolazione;

d) definizione dei criteri per l’istituzione di regimi speciali o esclusivi, anche in considerazione delle peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento di determinati servizi pubblici, in base ai princìpi di adeguatezza e proporzionalità e in conformità alla normativa dell’Unione europea; superamento dei regimi di esclusiva non conformi a tali princìpi e, comunque, non indispensabili per assicurare la qualità e l’efficienza del servizio;

e) definizione dei criteri per l’ottimale organizzazione territoriale dei servizi pubblici locali, anche mediante l’armonizzazione delle normative di settore, e introduzione di incentivi e meccanismi di premialità che favoriscano l’aggregazione delle attività e delle gestioni dei servizi a livello locale;

f) razionalizzazione della disciplina concernente le modalità di affidamento e di gestione dei servizi pubblici, nonché la durata dei relativi rapporti contrattuali, nel rispetto dei princìpi dell’ordinamento dell’Unione europea e dei princìpi di proporzionalità e ragionevolezza;

g) fatto salvo il divieto di artificioso frazionamento delle prestazioni, previsione, per gli affidamenti di importo superiore alle soglie di cui all’articolo 35 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, di una motivazione qualificata, da parte dell’ente locale, per la scelta o la conferma del modello dell’autoproduzione ai fini di un’efficiente gestione del servizio, che dia conto delle ragioni che, sul piano economico e sociale, con riguardo agli investimenti, alla qualità del servizio, ai costi dei servizi per gli utenti, nonché agli obiettivi di universalità, socialità, tutela ambientale e accessibilità dei servizi, giustificano tale decisione, anche in relazione ai risultati conseguiti nelle pregresse gestioni in autoproduzione;

h) previsione di sistemi di monitoraggio dei costi ai fini del mantenimento degli equilibri di finanza pubblica, nonché della qualità, dell’efficienza e dell’efficacia della gestione dei servizi pubblici locali;

i) previsione che l’obbligo di procedere alla razionalizzazione periodica prevista dall’articolo 20 del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, tenga conto anche delle ragioni che, sul piano economico e della qualità dei servizi, giustificano il mantenimento dell’autoproduzione anche in relazione ai risultati conseguiti nella gestione;

l) previsione di una disciplina che, in caso di affidamento del servizio a nuovi soggetti, valorizzi, nel rispetto del principio di proporzionalità, misure di tutela dell’occupazione anche mediante l’impiego di apposite clausole sociali;

m) estensione, nel rispetto della normativa dell’Unione europea, della disciplina applicabile ai servizi pubblici locali, in materia di scelta della modalità di gestione del servizio e di affidamento dei contratti, anche al settore del trasporto pubblico locale;

n) revisione delle discipline settoriali in materia di servizi pubblici locali, con particolare riferimento al settore dei rifiuti e alla gestione del servizio idrico, al fine di assicurarne l’armonizzazione e il coordinamento;

o) razionalizzazione del rapporto tra la disciplina dei servizi pubblici locali e la disciplina per l’affidamento dei rapporti negoziali di partenariato regolati dal codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, in conformità agli indirizzi della giurisprudenza costituzionale;

p) coordinamento della disciplina dei servizi pubblici locali con la normativa in materia di contratti pubblici e in materia di società a partecipazione pubblica per gli affidamenti in autoproduzione;

q) revisione della disciplina dei regimi di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni, nonché di cessione dei beni in caso di subentro, anche al fine di assicurare un’adeguata tutela della proprietà pubblica, nonché un’adeguata tutela del gestore uscente;

r) razionalizzazione della disciplina e dei criteri per la definizione dei regimi tariffari, anche al fine di assicurare una più razionale distribuzione delle competenze tra autorità indipendenti ed enti locali;

s) previsione di modalità per la pubblicazione, a cura degli affidatari, dei dati relativi alla qualità del servizio, al livello annuale degli investimenti effettuati e alla loro programmazione fino al termine dell’affidamento;

t) razionalizzazione della disciplina concernente le modalità di partecipazione degli utenti nella fase di definizione della qualità e quantità del servizio, degli obiettivi e dei costi del servizio pubblico locale e rafforzamento degli strumenti di tutela degli utenti, anche attraverso meccanismi non giurisdizionali;

u) rafforzamento, attraverso la banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo 29, comma 2, del codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, resa interoperabile con le banche dati nazionali già costituite, e la piattaforma unica della trasparenza, ivi compreso l’Osservatorio di cui all’articolo 1, comma 300, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, della trasparenza e della comprensibilità degli atti e dei dati concernenti la scelta del regime di gestione, ivi compreso l’affidamento in house, la regolazione negoziale del rapporto tramite contratti di servizio e il concreto andamento della gestione dei servizi pubblici locali dal punto di vista sia economico sia della qualità dei servizi e del rispetto degli obblighi di servizio pubblico;

v) definizione di strumenti per la trasparenza dei contratti di servizio nonché introduzione di contratti di servizio tipo.

Il decreto legislativo n.201 del 2022: la struttura

Il decreto legislativo 201/2022 – che reca “norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica” (applicabili anche nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome) – è suddiviso in sei titoli e si compone di 37 articoli.

Il Titolo I è dedicato ai “Principi generali, ambito di applicazione e rapporti con le discipline di settore” e reca la disciplina introduttiva e di carattere generale (articoli da 1 a 4).

Il Titolo II è dedicato alla “Organizzazione e riparto delle funzioni in materia di servizi pubblici locali” e reca la disciplina in materia di organizzazione e funzioni, in applicazione dei princìpi di sussidiarietà, sia orizzontale che verticale, tenendo conto delle specificità dei servizi pubblici di rilevanza economica a rete e nel rispetto delle competenze delle Autorità di regolazione (articoli da 5 a 9).

Il Titolo III è dedicato alla “Istituzione e organizzazione dei servizi pubblici di rilevanza dei servizi pubblici locali di rilevanza economica” e riguarda l’istituzione dei SIEG e le scelte sulla loro organizzazione, articolandosi in due “capi”: il “Capo I” è riferito all’istituzione di (altri) “servizi pubblici locali” (articoli da 10 a 13) e il “Capo II” è riferito alle forme di gestione e di affidamento del servizio pubblico locale (articoli da 14 a 20).

Il Titolo IV è dedicato alla “Disciplina delle reti e degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali” e appunto riguarda la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali, ma anche l’esecuzione dei lavori connessi alla gestione; il regime del subentro in caso di scadenza dell’affidamento o cessazione anticipata (articoli da 21 a 23).

Il Titolo V è dedicato alla “Regolazione del rapporto di pubblico servizio, vigilanza e tutela dell’utenza”, a garanzia della qualità, della trasparenza dei servizi e delle tariffe (articoli da 24 a 31).

Il Titolo VI, reca le “Disposizioni finali” di coordinamento in alcune specifiche materie [trasporto pubblico locale (articolo 32); servizio idrico (articolo 33), farmacie comunali (articolo 34); impianti di trasporto a fune (articolo 35), organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica (articolo 36, comma 2)], nonché le abrogazioni (articolo 36, comma 1) e la c.d. clausola di invarianza finanziaria (articolo 37).

La nozione di servizio pubblico locale di “rilevanza economica” ovvero di “interesse economico generale” e l’ambito di applicazione del decreto legislativo 201/2022

L’articolo 2, comma 1, alle lettere c) e d), fornisce due collegate definizioni dei “servizi pubblici di rilevanza economica” identificandoli con i c.d. SIEG – o “servizi di interesse economico generale” – di nota derivazione eurounitaria.

In particolare, la lettera c) definisce i «servizi di interesse economico generale di livello locale» o «servizi pubblici locali di rilevanza economica», in relazione ai “servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che sono previsti dalla legge o che gli enti locali, nell’ambito delle proprie competenze, ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale”; mentre la lettera d), definisce i «servizi di interesse economico generale di livello locale a rete» o «servizi pubblici locali a rete», in relazione ai “servizi di interesse economico generale di livello locale che sono suscettibili di essere organizzati tramite reti strutturali o collegamenti funzionali necessari tra le sedi di produzione o di svolgimento della prestazione oggetto di servizio, sottoposti a regolazione ad opera di un’autorità indipendente”.

Correlativamente, l’ambito di applicazione del decreto – definito al successivo articolo 4 – risulta assai ampio e generalizzato, riguardando la nuova disciplina “tutti i servizi di interesse economico generale prestati a livello locale” (e dunque, fra i tanti: il servizio idrico integrato; il servizio di gestione integrata dei rifiuti; il trasporto pubblico locale ed il servizio farmaceutico), mediante disposizioni che “integrano le normative di settore e, in caso di contrasto, prevalgono su di esse, nel rispetto del diritto dell’Unione Europea e salvo che non siano previste nel presente decreto specifiche norme di salvaguardia e prevalenza della disciplina di settore”.

I “princìpi generali”

Sulla scorta di quanto previsto sin dalla legge delega, il decreto legislativo in rassegna, al suo articolo 3, compendia i princìpi generali che reggono la disciplina dei servizi pubblici di rilevanza economica, stabilendo che essi rispondono alle “esigenze delle comunità di riferimento e alla soddisfazione dei bisogni dei cittadini e degli utenti, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà e proporzionalità”, nonché che la disciplina della loro istituzione, regolazione e gestione risponde “a princìpi di concorrenza, sussidiarietà, anche orizzontale, efficienza nella gestione, efficacia nella soddisfazione dei bisogni dei cittadini, sviluppo sostenibile, produzione di servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati, applicazione di tariffe orientate a costi efficienti, promozione di investimenti in innovazione tecnologica, proporzionalità e adeguatezza della durata, trasparenza sulle scelte compiute dalle amministrazioni e sui risultati delle gestioni” e infine che nella loro organizzazione ed erogazione, “è assicurata la centralità del cittadino e dell’utente, anche favorendo forme di partecipazione attiva”.

Altri importanti princìpi attuati dal decreto legislativo 201/2022 sono quelli, di carattere più squisitamente organizzativo, afferenti:

– l’incentivazione delle aggregazioni e della gestione integrata sul territorio, su base provinciale (o comunque extra-comunale), di cui al successivo articolo 5;

– la distinzione e separazione fra le “funzioni di regolazione, indirizzo e controllo” e i “compiti di gestione”, di cui agli articoli 6 e ss.

Il Titolo III e l’istituzione di “ulteriori servizi di rilevanza economica”

Gli articoli 10 e seguenti del decreto sono dedicati all’individuazione del perimetro dei servizi pubblici locali e in particolare all’istituzione da parte degli enti locali, in aggiunta ai “servizi di interesse economico generale di livello locale ad essi attribuiti dalla legge” e nell’ambito delle rispettive competenze, di “ulteriori servizi di rilevanza economica”, che risultino “necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali”.

A tal fine, ai sensi del citato articolo 10, gli enti locali devono compiere un’apposita istruttoria, avviata anche su istanza di cittadini e imprese, per verificare, sulla base di un effettivo confronto tra le diverse soluzioni possibili, se la prestazione dei servizi da parte delle imprese liberamente operanti nel mercato risulti inidonea a garantire il soddisfacimento dei bisogni delle comunità locali. La delibera di istituzione del servizio deve dare adeguatamente conto degli esiti dell’istruttoria e può essere sottoposta a consultazione pubblica.

Gli articoli successivi (11-13) disciplinano nel dettaglio due dei possibili esiti di tale istruttoria e introducono “limitazioni” in punto di istituzione e mantenimento di diritti speciali o esclusivi (per come rispettivamente definiti dall’articolo 2 del decreto, comma 1, lettere e) ed f), avuto riguardo al “diritto, concesso da un’autorità competente mediante una disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa, compatibilmente con la disciplina dell’Unione europea, avente l’effetto di riservare … l’esercizio di un’attività in un ambito determinato” ad un unico operatore economico ovvero a due o più operatori economici).

Il Titolo III e le forme di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali

Gli articoli 14 e seguenti disciplinano, in coerenza coi princìpi eurounitari già da tempo operanti nel nostro ordinamento anche per tale materia, l’aspetto cruciale delle modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali.

L’articolo 14 (Scelta della modalità di gestione del servizio pubblico locale) è in particolare dedicato alle distinte forme di affidamento e gestione del servizio pubblico locale quando l’ente competente ritiene che il perseguimento dell’interesse pubblico debba essere assicurato affidando il servizio pubblico a un singolo operatore o a un numero limitato di operatori. La disposizione ribadisce che in tale ipotesi l’ente competente – nel rispetto del diritto dell’Unione europea, nonché dei princìpi del decreto – provveda all’organizzazione del servizio mediante una delle seguenti modalità di gestione: a) affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica; b) affidamento a società mista; c) affidamento a società “in house”; d) limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, gestione in economia o mediante aziende speciali.

Quanto alla scelta della modalità di gestione del servizio e della definizione del rapporto negoziale, la disposizione in rassegna stabilisce che l’ente locale e gli altri enti competenti debbano svolgere una istruttoria qualificata e rafforzata che tenga conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare (inclusi i profili relativi alla qualità del servizio e agli investimenti infrastrutturali, della situazione delle finanze pubbliche, dei costi per l’ente locale e per gli utenti, nonché dei risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento ad esperienze paragonabili, nonché dei risultati della eventuale precedente gestione del medesimo servizio) e che tale propedeutica valutazione confluisca – prima dell’avvio della procedura di affidamento del servizio – in un’apposita relazionenella quale sono evidenziate altresì le ragioni e la sussistenza dei requisiti previsti dal diritto dell’Unione europea per la forma di affidamento prescelta e sono illustrati i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e il relativo sistema di compensazione”.

La disposizione stabilisce altresì che, “al fine di assicurare la realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari da parte del soggetto affidatario”, nel caso di servizi pubblici locali a rete, alla predetta relazione sia allegato anche un piano economico-finanziario asseverato, contenente anche la proiezione, per il periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti.

L’articolo 15, si riferisce alla prima delle tre forme di affidamento ammesse dall’ordinamento e cioè quella dell’affidamento mediante procedura ad evidenza pubblica, da disporsi nel rispetto della normativa settoriale di riferimento, e con preferenza – normativamente sancita – per il ricorso alle concessioni di servizi rispetto agli appalti pubblici (“in modo da assicurare l’effettivo trasferimento del rischio operativo in capo all’operatore”).

L’articolo 16 si riferisce all’affidamento a società a partecipazione mista pubblico-privata, da disporsi all’esito di una gara unica a doppio oggetto per la selezione del “socio privato”, secondo la procedura di cui all’articolo 17 del decreto legislativo n. 175 del 2016 (Testo Unico delle Società partecipate).

L’articolo 17 disciplina quindi gli affidamenti “in house”, da disporsi “nei limiti e secondo le modalità di cui alla disciplina in materia di contratti pubblici e di cui al decreto legislativo n. 175 del 2016”, stabilendo in particolare che:

  1. nel caso di affidamenti in house di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, fatto salvo il divieto di artificioso frazionamento delle prestazioni, gli enti locali e gli altri enti competenti adottano la deliberazione di affidamento del servizio sulla base di una qualificata motivazione che dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un’efficiente gestione del servizio, illustrando, anche sulla base degli atti e degli indicatori di cui agli articoli 7, 8 e 9, i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta con riguardo agli investimenti, alla qualità del servizio, ai costi dei servizi per gli utenti, all’impatto sulla finanza pubblica, nonché agli obiettivi di universalità, socialità, tutela dell’ambiente e accessibilità dei servizi, anche in relazione ai risultati conseguiti in eventuali pregresse gestioni in house, tenendo conto dei dati e delle informazioni risultanti dalle verifiche periodiche di cui all’articolo 30”; col che si rafforza e si mantiene al contempo ferma la previsione di carattere generale, valevole per tutti gli affidamenti in house di “servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza” e dunque anche per quelli “sotto-soglia”, oggi contenuta all’art. 192 comma 2 del decreto legislativo 50 del 2016 (a norma del quale, appunto “ai fini dell’affidamento in house di un contratto avente ad oggetto servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza, le stazioni appaltanti effettuano preventivamente la valutazione sulla congruità economica dell’offerta dei soggetti in house, avuto riguardo all’oggetto e al valore della prestazione, dando conto nella motivazione del provvedimento di affidamento delle ragioni del mancato ricorso al mercato, nonché dei benefici per la collettività della forma di gestione prescelta, anche con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche”);
  2. il contratto di servizio è stipulato decorsi sessanta giorni dall’avvenuta pubblicazione, ai sensi dell’articolo 31, comma 2, della deliberazione di affidamento alla società in house sul sito dell’ANAC” (con la precisazione che tale disposizione “si applica a tutte le ipotesi di affidamento senza procedura a evidenza pubblica di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, compresi gli affidamenti nei settori di cui agli articoli 32 e 35”);
  3. per i servizi pubblici locali a rete”, alla deliberazione di cui al comma 2, deve essere allegato un piano economico-finanziario che va asseverato e il quale “fatte salve le discipline di settore, contiene anche la proiezione, su base triennale e per l’intero periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti, nonché la specificazione dell’assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investito e dell’ammontare dell’indebitamento, da aggiornare ogni  triennio”;
  4. l’ente locale procedente è tenuto ad effettuare una analisi periodica nel rispetto degli obblighi e incombenti disposti in tema di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche dall’articolo 20 del decreto  legislativo n. 175 del 2016

L’articolo 18 riguarda i “Rapporti di partenariato con gli enti del Terzo settore”, regolati dal decreto legislativo n. 117 del 2017.

L’articolo 19 riguarda la “durata dell’affidamento e indennizzo” e non introduce limiti rigidi e uniformi. La disposizione in rassegna prevede, infatti, che: a)fatte salve le discipline di settore, la durata dell’affidamento sia fissata dagli enti competenti in funzione della prestazione richiesta, in misura proporzionata all’entità e alla durata degli investimenti proposti dall’affidatario, e comunque in misura non superiore al periodo necessario ad ammortizzare gli investimenti previsti in sede di affidamento e indicati nel contratto di servizio (…), in conformità alla disciplina europea e nazionale in materia di contratti pubblici”; b) solo per il caso di “affidamento di servizi pubblici locali non a rete a società in house”, è fissata una durata massima di cinque anni, comunque derogabile (giacché è “fatta salva la possibilità per l’ente affidante di dare conto, nella deliberazione di affidamento, delle ragioni che giustificano una durata superiore al fine di assicurare l’ammortamento degli investimenti”; c) in ogni caso e fatte sempre salve le discipline di settore e il rispetto del diritto dell’Unione europea, nelle ipotesi di “durata dell’affidamento inferiore rispetto al tempo necessario ad ammortizzare gli investimenti indicati nel contratto di servizio” o di “cessazione anticipata“, venga riconosciuto in favore del gestore uscente un indennizzo, da porre a carico del subentrante, pari al valore contabile non ancora ammortizzato, rivalutato in base agli indici ISTAT e al netto di eventuali contributi pubblici direttamente riferibili agli investimenti stessi.

L’articolo 20 è infine dedicato alle “Tutele sociali” e prevede espressamente che nei casi di affidamento del servizio pubblico ad un “nuovo gestore” (o, comunque, in caso di ricorso ad una “nuova modalità di gestione”), i bandi di gara, gli avvisi o la delibera di affidamento debbano assicurare, nel rispetto del principio di proporzionalità, un’adeguata tutela occupazionale del personale impiegato nella precedente gestione, anche mediante l’impiego di apposite clausole sociali secondo la disciplina in materia di contratti pubblici.

Il Titolo IV e la disciplina delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali

Gli articoli 21 e seguenti stabiliscono, fra l’altro e in sintesi, che:

  • gli enti che organizzano il servizio pubblico locale individuano le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali alla gestione del servizio (articolo 21, comma 1);
  • la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali può essere affidata separatamente dalla gestione del servizio, garantendo l’accesso equo e non discriminatorio a tutti i soggetti legittimati all’erogazione del servizio (articolo 21, comma 3);
  • l’eventuale soggetto gestore della rete, degli impianti o delle altre dotazioni patrimoniali affida la realizzazione dei lavori connessi alla gestione della rete, degli impianti o delle altre dotazioni patrimoniali secondo le modalità previste dalla disciplina in materia dei contratti pubblici, fatta salva la possibilità di realizzarli direttamente nella ipotesi in cui l’affidamento abbia avuto ad oggetto sia la gestione del servizio relativo alla rete sia l’esecuzione dei lavori (articolo 22);
  • alla scadenza del periodo di affidamento o in caso di cessazione anticipata, il nuovo gestore subentra nella disponibilità delle reti degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali per lo svolgimento del servizio (articolo 23).

Il Titolo V e la regolazione del rapporto di pubblico servizio, vigilanza e tutela dell’utenza

Gli articoli 24 e seguenti, concentrandosi sul rapporto con l’utenza, stabiliscono che:

  • i rapporti tra gli enti affidanti e i soggetti affidatari del servizio pubblico o le società di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali, sono regolati da un contratto di servizio il quale deve, tra l’altro: assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione; disciplinare necessariamente alcuni aspetti (fra cui: regime giuridico prescelto per la gestione del servizio, durata del rapporto, obblighi di servizio pubblico, condizioni economiche del rapporto e obblighi di informazione e di rendicontazione nei confronti dell’ente preposto al controllo); ed essere accompagnato dal “programma degli investimenti”, dal “piano economico-finanziario” e dall’eventuale “programma di esercizio” (articolo 24);
  • il gestore del servizio pubblico locale di rilevanza economica ha l’obbligo di redigere la carta dei servizi (articolo 25);
  • gli enti affidanti definiscono le tariffe dei servizi in misura tale da assicurare l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e della gestione, nonché il perseguimento di recuperi di efficienza che consentano la riduzione dei costi a carico della collettività, nel rispetto dei criteri specifici generali già individuati all’articolo 26;
  • le modifiche del rapporto contrattuale sono consentite nei limiti e secondo le modalità previste dal diritto dell’Unione europea e dalla disciplina in materia di contratti pubblici (articolo 27);
  • gli enti competenti esercitano la vigilanza sulla gestione sulla base di un programma di controlli finalizzato alla verifica del corretto svolgimento delle prestazioni affidate (articolo 28);
  • l’utente può promuovere la risoluzione extragiudiziale delle controversie (articolo 29);
  • gli enti territoriali effettuano una ricognizione periodica della situazione gestionale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica nei rispettivi territori (articolo 30);
  • a garanzia del principio di trasparenza, gli enti locali sono tenuti a redigere e pubblicare sui propri siti web gli atti e i dati concernenti l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici economici (articolo 31).

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Riordino della disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica

Published On: 11 Gennaio 2023

Il complessivo riordino della normativa sui c.d. “servizi pubblici locali” – già previsto dalla c.d. Riforma Madia (art. 19 della legge delega n. 124 del 2015), rimanendo poi inattuato – è indicato fra le principali “riforme abilitanti” contemplate dal “Piano nazionale di ripresa e resilienza” (PNRR), con l’essenziale finalità di promuovere dinamiche competitive che possano assicurare la qualità dei servizi pubblici e i risultati delle gestioni, nell’interesse primario dei cittadini e utenti, in coerenza con i valori europei espressi in tema di “servizi di interesse economico generale” (cfr. in particolare, anche il Protocollo n. 26 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea-TFUE).

In tale prospettiva, esso è stato nuovamente previsto dall’articolo 8 della legge 5 agosto 2022, n. 118 (legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021), venendo da ultimo attuato dal decreto legislativo 23 dicembre 2022 n.201, pubblicato sulla GURI – Serie Generale n.304 del 30 dicembre 2022 ed entrato in vigore dal 31 dicembre 2022.

La legge delega

L’articolo 8 della legge 118/2022 ha delegato il Governo ad adottare, entro sei mesi dall’entrata in vigore, “uno o più decreti legislativi di riordino della materia dei servizi pubblici locali di rilevanza economica”, ispirati ai seguenti princìpi e criteri direttivi:

a) individuazione, nell’ambito della competenza esclusiva statale di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, da esercitare nel rispetto della tutela della concorrenza, dei princìpi e dei criteri dettati dalla normativa dell’Unione europea e dalla legge statale, delle attività di interesse generale il cui svolgimento è necessario al fine di assicurare la soddisfazione delle esigenze delle comunità locali, in condizioni di accessibilità fisica ed economica, di continuità, universalità e non discriminazione, e dei migliori livelli di qualità e sicurezza, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale e territoriale;

b) adeguata considerazione delle differenze tra i servizi di interesse economico generale a rete di cui all’articolo 3-bis, comma 6-bis, del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148, e gli altri servizi pubblici locali di rilevanza economica, nel rispetto del principio di proporzionalità e tenuto conto dell’industrializzazione dei singoli settori, anche ai fini della definizione della disciplina relativa alla gestione e all’organizzazione del servizio idonea ad assicurarne la qualità e l’efficienza e della scelta tra autoproduzione e ricorso al mercato;

c) ferme restando le competenze delle autorità indipendenti in materia di regolazione economico-tariffaria e della qualità, razionalizzazione della ripartizione dei poteri di regolazione e di controllo tra tali soggetti e i diversi livelli di governo locale, prevedendo altresì la separazione, a livello locale, tra le funzioni regolatorie e le funzioni di diretta gestione dei servizi e il rafforzamento dei poteri sanzionatori connessi alle attività di regolazione;

d) definizione dei criteri per l’istituzione di regimi speciali o esclusivi, anche in considerazione delle peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento di determinati servizi pubblici, in base ai princìpi di adeguatezza e proporzionalità e in conformità alla normativa dell’Unione europea; superamento dei regimi di esclusiva non conformi a tali princìpi e, comunque, non indispensabili per assicurare la qualità e l’efficienza del servizio;

e) definizione dei criteri per l’ottimale organizzazione territoriale dei servizi pubblici locali, anche mediante l’armonizzazione delle normative di settore, e introduzione di incentivi e meccanismi di premialità che favoriscano l’aggregazione delle attività e delle gestioni dei servizi a livello locale;

f) razionalizzazione della disciplina concernente le modalità di affidamento e di gestione dei servizi pubblici, nonché la durata dei relativi rapporti contrattuali, nel rispetto dei princìpi dell’ordinamento dell’Unione europea e dei princìpi di proporzionalità e ragionevolezza;

g) fatto salvo il divieto di artificioso frazionamento delle prestazioni, previsione, per gli affidamenti di importo superiore alle soglie di cui all’articolo 35 del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, di una motivazione qualificata, da parte dell’ente locale, per la scelta o la conferma del modello dell’autoproduzione ai fini di un’efficiente gestione del servizio, che dia conto delle ragioni che, sul piano economico e sociale, con riguardo agli investimenti, alla qualità del servizio, ai costi dei servizi per gli utenti, nonché agli obiettivi di universalità, socialità, tutela ambientale e accessibilità dei servizi, giustificano tale decisione, anche in relazione ai risultati conseguiti nelle pregresse gestioni in autoproduzione;

h) previsione di sistemi di monitoraggio dei costi ai fini del mantenimento degli equilibri di finanza pubblica, nonché della qualità, dell’efficienza e dell’efficacia della gestione dei servizi pubblici locali;

i) previsione che l’obbligo di procedere alla razionalizzazione periodica prevista dall’articolo 20 del testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, tenga conto anche delle ragioni che, sul piano economico e della qualità dei servizi, giustificano il mantenimento dell’autoproduzione anche in relazione ai risultati conseguiti nella gestione;

l) previsione di una disciplina che, in caso di affidamento del servizio a nuovi soggetti, valorizzi, nel rispetto del principio di proporzionalità, misure di tutela dell’occupazione anche mediante l’impiego di apposite clausole sociali;

m) estensione, nel rispetto della normativa dell’Unione europea, della disciplina applicabile ai servizi pubblici locali, in materia di scelta della modalità di gestione del servizio e di affidamento dei contratti, anche al settore del trasporto pubblico locale;

n) revisione delle discipline settoriali in materia di servizi pubblici locali, con particolare riferimento al settore dei rifiuti e alla gestione del servizio idrico, al fine di assicurarne l’armonizzazione e il coordinamento;

o) razionalizzazione del rapporto tra la disciplina dei servizi pubblici locali e la disciplina per l’affidamento dei rapporti negoziali di partenariato regolati dal codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, in conformità agli indirizzi della giurisprudenza costituzionale;

p) coordinamento della disciplina dei servizi pubblici locali con la normativa in materia di contratti pubblici e in materia di società a partecipazione pubblica per gli affidamenti in autoproduzione;

q) revisione della disciplina dei regimi di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni, nonché di cessione dei beni in caso di subentro, anche al fine di assicurare un’adeguata tutela della proprietà pubblica, nonché un’adeguata tutela del gestore uscente;

r) razionalizzazione della disciplina e dei criteri per la definizione dei regimi tariffari, anche al fine di assicurare una più razionale distribuzione delle competenze tra autorità indipendenti ed enti locali;

s) previsione di modalità per la pubblicazione, a cura degli affidatari, dei dati relativi alla qualità del servizio, al livello annuale degli investimenti effettuati e alla loro programmazione fino al termine dell’affidamento;

t) razionalizzazione della disciplina concernente le modalità di partecipazione degli utenti nella fase di definizione della qualità e quantità del servizio, degli obiettivi e dei costi del servizio pubblico locale e rafforzamento degli strumenti di tutela degli utenti, anche attraverso meccanismi non giurisdizionali;

u) rafforzamento, attraverso la banca dati nazionale dei contratti pubblici di cui all’articolo 29, comma 2, del codice di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, resa interoperabile con le banche dati nazionali già costituite, e la piattaforma unica della trasparenza, ivi compreso l’Osservatorio di cui all’articolo 1, comma 300, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, della trasparenza e della comprensibilità degli atti e dei dati concernenti la scelta del regime di gestione, ivi compreso l’affidamento in house, la regolazione negoziale del rapporto tramite contratti di servizio e il concreto andamento della gestione dei servizi pubblici locali dal punto di vista sia economico sia della qualità dei servizi e del rispetto degli obblighi di servizio pubblico;

v) definizione di strumenti per la trasparenza dei contratti di servizio nonché introduzione di contratti di servizio tipo.

Il decreto legislativo n.201 del 2022: la struttura

Il decreto legislativo 201/2022 – che reca “norme fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica” (applicabili anche nelle regioni a statuto speciale e nelle province autonome) – è suddiviso in sei titoli e si compone di 37 articoli.

Il Titolo I è dedicato ai “Principi generali, ambito di applicazione e rapporti con le discipline di settore” e reca la disciplina introduttiva e di carattere generale (articoli da 1 a 4).

Il Titolo II è dedicato alla “Organizzazione e riparto delle funzioni in materia di servizi pubblici locali” e reca la disciplina in materia di organizzazione e funzioni, in applicazione dei princìpi di sussidiarietà, sia orizzontale che verticale, tenendo conto delle specificità dei servizi pubblici di rilevanza economica a rete e nel rispetto delle competenze delle Autorità di regolazione (articoli da 5 a 9).

Il Titolo III è dedicato alla “Istituzione e organizzazione dei servizi pubblici di rilevanza dei servizi pubblici locali di rilevanza economica” e riguarda l’istituzione dei SIEG e le scelte sulla loro organizzazione, articolandosi in due “capi”: il “Capo I” è riferito all’istituzione di (altri) “servizi pubblici locali” (articoli da 10 a 13) e il “Capo II” è riferito alle forme di gestione e di affidamento del servizio pubblico locale (articoli da 14 a 20).

Il Titolo IV è dedicato alla “Disciplina delle reti e degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali” e appunto riguarda la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali, ma anche l’esecuzione dei lavori connessi alla gestione; il regime del subentro in caso di scadenza dell’affidamento o cessazione anticipata (articoli da 21 a 23).

Il Titolo V è dedicato alla “Regolazione del rapporto di pubblico servizio, vigilanza e tutela dell’utenza”, a garanzia della qualità, della trasparenza dei servizi e delle tariffe (articoli da 24 a 31).

Il Titolo VI, reca le “Disposizioni finali” di coordinamento in alcune specifiche materie [trasporto pubblico locale (articolo 32); servizio idrico (articolo 33), farmacie comunali (articolo 34); impianti di trasporto a fune (articolo 35), organizzazione dei servizi pubblici locali a rete di rilevanza economica (articolo 36, comma 2)], nonché le abrogazioni (articolo 36, comma 1) e la c.d. clausola di invarianza finanziaria (articolo 37).

La nozione di servizio pubblico locale di “rilevanza economica” ovvero di “interesse economico generale” e l’ambito di applicazione del decreto legislativo 201/2022

L’articolo 2, comma 1, alle lettere c) e d), fornisce due collegate definizioni dei “servizi pubblici di rilevanza economica” identificandoli con i c.d. SIEG – o “servizi di interesse economico generale” – di nota derivazione eurounitaria.

In particolare, la lettera c) definisce i «servizi di interesse economico generale di livello locale» o «servizi pubblici locali di rilevanza economica», in relazione ai “servizi erogati o suscettibili di essere erogati dietro corrispettivo economico su un mercato, che non sarebbero svolti senza un intervento pubblico o sarebbero svolti a condizioni differenti in termini di accessibilità fisica ed economica, continuità, non discriminazione, qualità e sicurezza, che sono previsti dalla legge o che gli enti locali, nell’ambito delle proprie competenze, ritengono necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali, così da garantire l’omogeneità dello sviluppo e la coesione sociale”; mentre la lettera d), definisce i «servizi di interesse economico generale di livello locale a rete» o «servizi pubblici locali a rete», in relazione ai “servizi di interesse economico generale di livello locale che sono suscettibili di essere organizzati tramite reti strutturali o collegamenti funzionali necessari tra le sedi di produzione o di svolgimento della prestazione oggetto di servizio, sottoposti a regolazione ad opera di un’autorità indipendente”.

Correlativamente, l’ambito di applicazione del decreto – definito al successivo articolo 4 – risulta assai ampio e generalizzato, riguardando la nuova disciplina “tutti i servizi di interesse economico generale prestati a livello locale” (e dunque, fra i tanti: il servizio idrico integrato; il servizio di gestione integrata dei rifiuti; il trasporto pubblico locale ed il servizio farmaceutico), mediante disposizioni che “integrano le normative di settore e, in caso di contrasto, prevalgono su di esse, nel rispetto del diritto dell’Unione Europea e salvo che non siano previste nel presente decreto specifiche norme di salvaguardia e prevalenza della disciplina di settore”.

I “princìpi generali”

Sulla scorta di quanto previsto sin dalla legge delega, il decreto legislativo in rassegna, al suo articolo 3, compendia i princìpi generali che reggono la disciplina dei servizi pubblici di rilevanza economica, stabilendo che essi rispondono alle “esigenze delle comunità di riferimento e alla soddisfazione dei bisogni dei cittadini e degli utenti, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà e proporzionalità”, nonché che la disciplina della loro istituzione, regolazione e gestione risponde “a princìpi di concorrenza, sussidiarietà, anche orizzontale, efficienza nella gestione, efficacia nella soddisfazione dei bisogni dei cittadini, sviluppo sostenibile, produzione di servizi quantitativamente e qualitativamente adeguati, applicazione di tariffe orientate a costi efficienti, promozione di investimenti in innovazione tecnologica, proporzionalità e adeguatezza della durata, trasparenza sulle scelte compiute dalle amministrazioni e sui risultati delle gestioni” e infine che nella loro organizzazione ed erogazione, “è assicurata la centralità del cittadino e dell’utente, anche favorendo forme di partecipazione attiva”.

Altri importanti princìpi attuati dal decreto legislativo 201/2022 sono quelli, di carattere più squisitamente organizzativo, afferenti:

– l’incentivazione delle aggregazioni e della gestione integrata sul territorio, su base provinciale (o comunque extra-comunale), di cui al successivo articolo 5;

– la distinzione e separazione fra le “funzioni di regolazione, indirizzo e controllo” e i “compiti di gestione”, di cui agli articoli 6 e ss.

Il Titolo III e l’istituzione di “ulteriori servizi di rilevanza economica”

Gli articoli 10 e seguenti del decreto sono dedicati all’individuazione del perimetro dei servizi pubblici locali e in particolare all’istituzione da parte degli enti locali, in aggiunta ai “servizi di interesse economico generale di livello locale ad essi attribuiti dalla legge” e nell’ambito delle rispettive competenze, di “ulteriori servizi di rilevanza economica”, che risultino “necessari per assicurare la soddisfazione dei bisogni delle comunità locali”.

A tal fine, ai sensi del citato articolo 10, gli enti locali devono compiere un’apposita istruttoria, avviata anche su istanza di cittadini e imprese, per verificare, sulla base di un effettivo confronto tra le diverse soluzioni possibili, se la prestazione dei servizi da parte delle imprese liberamente operanti nel mercato risulti inidonea a garantire il soddisfacimento dei bisogni delle comunità locali. La delibera di istituzione del servizio deve dare adeguatamente conto degli esiti dell’istruttoria e può essere sottoposta a consultazione pubblica.

Gli articoli successivi (11-13) disciplinano nel dettaglio due dei possibili esiti di tale istruttoria e introducono “limitazioni” in punto di istituzione e mantenimento di diritti speciali o esclusivi (per come rispettivamente definiti dall’articolo 2 del decreto, comma 1, lettere e) ed f), avuto riguardo al “diritto, concesso da un’autorità competente mediante una disposizione legislativa, regolamentare o amministrativa, compatibilmente con la disciplina dell’Unione europea, avente l’effetto di riservare … l’esercizio di un’attività in un ambito determinato” ad un unico operatore economico ovvero a due o più operatori economici).

Il Titolo III e le forme di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali

Gli articoli 14 e seguenti disciplinano, in coerenza coi princìpi eurounitari già da tempo operanti nel nostro ordinamento anche per tale materia, l’aspetto cruciale delle modalità di affidamento e gestione dei servizi pubblici locali.

L’articolo 14 (Scelta della modalità di gestione del servizio pubblico locale) è in particolare dedicato alle distinte forme di affidamento e gestione del servizio pubblico locale quando l’ente competente ritiene che il perseguimento dell’interesse pubblico debba essere assicurato affidando il servizio pubblico a un singolo operatore o a un numero limitato di operatori. La disposizione ribadisce che in tale ipotesi l’ente competente – nel rispetto del diritto dell’Unione europea, nonché dei princìpi del decreto – provveda all’organizzazione del servizio mediante una delle seguenti modalità di gestione: a) affidamento a terzi mediante procedura a evidenza pubblica; b) affidamento a società mista; c) affidamento a società “in house”; d) limitatamente ai servizi diversi da quelli a rete, gestione in economia o mediante aziende speciali.

Quanto alla scelta della modalità di gestione del servizio e della definizione del rapporto negoziale, la disposizione in rassegna stabilisce che l’ente locale e gli altri enti competenti debbano svolgere una istruttoria qualificata e rafforzata che tenga conto delle caratteristiche tecniche ed economiche del servizio da prestare (inclusi i profili relativi alla qualità del servizio e agli investimenti infrastrutturali, della situazione delle finanze pubbliche, dei costi per l’ente locale e per gli utenti, nonché dei risultati prevedibilmente attesi in relazione alle diverse alternative, anche con riferimento ad esperienze paragonabili, nonché dei risultati della eventuale precedente gestione del medesimo servizio) e che tale propedeutica valutazione confluisca – prima dell’avvio della procedura di affidamento del servizio – in un’apposita relazionenella quale sono evidenziate altresì le ragioni e la sussistenza dei requisiti previsti dal diritto dell’Unione europea per la forma di affidamento prescelta e sono illustrati i contenuti specifici degli obblighi di servizio pubblico e il relativo sistema di compensazione”.

La disposizione stabilisce altresì che, “al fine di assicurare la realizzazione degli interventi infrastrutturali necessari da parte del soggetto affidatario”, nel caso di servizi pubblici locali a rete, alla predetta relazione sia allegato anche un piano economico-finanziario asseverato, contenente anche la proiezione, per il periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti.

L’articolo 15, si riferisce alla prima delle tre forme di affidamento ammesse dall’ordinamento e cioè quella dell’affidamento mediante procedura ad evidenza pubblica, da disporsi nel rispetto della normativa settoriale di riferimento, e con preferenza – normativamente sancita – per il ricorso alle concessioni di servizi rispetto agli appalti pubblici (“in modo da assicurare l’effettivo trasferimento del rischio operativo in capo all’operatore”).

L’articolo 16 si riferisce all’affidamento a società a partecipazione mista pubblico-privata, da disporsi all’esito di una gara unica a doppio oggetto per la selezione del “socio privato”, secondo la procedura di cui all’articolo 17 del decreto legislativo n. 175 del 2016 (Testo Unico delle Società partecipate).

L’articolo 17 disciplina quindi gli affidamenti “in house”, da disporsi “nei limiti e secondo le modalità di cui alla disciplina in materia di contratti pubblici e di cui al decreto legislativo n. 175 del 2016”, stabilendo in particolare che:

  1. nel caso di affidamenti in house di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, fatto salvo il divieto di artificioso frazionamento delle prestazioni, gli enti locali e gli altri enti competenti adottano la deliberazione di affidamento del servizio sulla base di una qualificata motivazione che dia espressamente conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato ai fini di un’efficiente gestione del servizio, illustrando, anche sulla base degli atti e degli indicatori di cui agli articoli 7, 8 e 9, i benefici per la collettività della forma di gestione prescelta con riguardo agli investimenti, alla qualità del servizio, ai costi dei servizi per gli utenti, all’impatto sulla finanza pubblica, nonché agli obiettivi di universalità, socialità, tutela dell’ambiente e accessibilità dei servizi, anche in relazione ai risultati conseguiti in eventuali pregresse gestioni in house, tenendo conto dei dati e delle informazioni risultanti dalle verifiche periodiche di cui all’articolo 30”; col che si rafforza e si mantiene al contempo ferma la previsione di carattere generale, valevole per tutti gli affidamenti in house di “servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza” e dunque anche per quelli “sotto-soglia”, oggi contenuta all’art. 192 comma 2 del decreto legislativo 50 del 2016 (a norma del quale, appunto “ai fini dell’affidamento in house di un contratto avente ad oggetto servizi disponibili sul mercato in regime di concorrenza, le stazioni appaltanti effettuano preventivamente la valutazione sulla congruità economica dell’offerta dei soggetti in house, avuto riguardo all’oggetto e al valore della prestazione, dando conto nella motivazione del provvedimento di affidamento delle ragioni del mancato ricorso al mercato, nonché dei benefici per la collettività della forma di gestione prescelta, anche con riferimento agli obiettivi di universalità e socialità, di efficienza, di economicità e di qualità del servizio, nonché di ottimale impiego delle risorse pubbliche”);
  2. il contratto di servizio è stipulato decorsi sessanta giorni dall’avvenuta pubblicazione, ai sensi dell’articolo 31, comma 2, della deliberazione di affidamento alla società in house sul sito dell’ANAC” (con la precisazione che tale disposizione “si applica a tutte le ipotesi di affidamento senza procedura a evidenza pubblica di importo superiore alle soglie di rilevanza europea in materia di contratti pubblici, compresi gli affidamenti nei settori di cui agli articoli 32 e 35”);
  3. per i servizi pubblici locali a rete”, alla deliberazione di cui al comma 2, deve essere allegato un piano economico-finanziario che va asseverato e il quale “fatte salve le discipline di settore, contiene anche la proiezione, su base triennale e per l’intero periodo di durata dell’affidamento, dei costi e dei ricavi, degli investimenti e dei relativi finanziamenti, nonché la specificazione dell’assetto economico-patrimoniale della società, del capitale proprio investito e dell’ammontare dell’indebitamento, da aggiornare ogni  triennio”;
  4. l’ente locale procedente è tenuto ad effettuare una analisi periodica nel rispetto degli obblighi e incombenti disposti in tema di razionalizzazione delle partecipazioni pubbliche dall’articolo 20 del decreto  legislativo n. 175 del 2016

L’articolo 18 riguarda i “Rapporti di partenariato con gli enti del Terzo settore”, regolati dal decreto legislativo n. 117 del 2017.

L’articolo 19 riguarda la “durata dell’affidamento e indennizzo” e non introduce limiti rigidi e uniformi. La disposizione in rassegna prevede, infatti, che: a)fatte salve le discipline di settore, la durata dell’affidamento sia fissata dagli enti competenti in funzione della prestazione richiesta, in misura proporzionata all’entità e alla durata degli investimenti proposti dall’affidatario, e comunque in misura non superiore al periodo necessario ad ammortizzare gli investimenti previsti in sede di affidamento e indicati nel contratto di servizio (…), in conformità alla disciplina europea e nazionale in materia di contratti pubblici”; b) solo per il caso di “affidamento di servizi pubblici locali non a rete a società in house”, è fissata una durata massima di cinque anni, comunque derogabile (giacché è “fatta salva la possibilità per l’ente affidante di dare conto, nella deliberazione di affidamento, delle ragioni che giustificano una durata superiore al fine di assicurare l’ammortamento degli investimenti”; c) in ogni caso e fatte sempre salve le discipline di settore e il rispetto del diritto dell’Unione europea, nelle ipotesi di “durata dell’affidamento inferiore rispetto al tempo necessario ad ammortizzare gli investimenti indicati nel contratto di servizio” o di “cessazione anticipata“, venga riconosciuto in favore del gestore uscente un indennizzo, da porre a carico del subentrante, pari al valore contabile non ancora ammortizzato, rivalutato in base agli indici ISTAT e al netto di eventuali contributi pubblici direttamente riferibili agli investimenti stessi.

L’articolo 20 è infine dedicato alle “Tutele sociali” e prevede espressamente che nei casi di affidamento del servizio pubblico ad un “nuovo gestore” (o, comunque, in caso di ricorso ad una “nuova modalità di gestione”), i bandi di gara, gli avvisi o la delibera di affidamento debbano assicurare, nel rispetto del principio di proporzionalità, un’adeguata tutela occupazionale del personale impiegato nella precedente gestione, anche mediante l’impiego di apposite clausole sociali secondo la disciplina in materia di contratti pubblici.

Il Titolo IV e la disciplina delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali

Gli articoli 21 e seguenti stabiliscono, fra l’altro e in sintesi, che:

  • gli enti che organizzano il servizio pubblico locale individuano le reti, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali essenziali alla gestione del servizio (articolo 21, comma 1);
  • la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali può essere affidata separatamente dalla gestione del servizio, garantendo l’accesso equo e non discriminatorio a tutti i soggetti legittimati all’erogazione del servizio (articolo 21, comma 3);
  • l’eventuale soggetto gestore della rete, degli impianti o delle altre dotazioni patrimoniali affida la realizzazione dei lavori connessi alla gestione della rete, degli impianti o delle altre dotazioni patrimoniali secondo le modalità previste dalla disciplina in materia dei contratti pubblici, fatta salva la possibilità di realizzarli direttamente nella ipotesi in cui l’affidamento abbia avuto ad oggetto sia la gestione del servizio relativo alla rete sia l’esecuzione dei lavori (articolo 22);
  • alla scadenza del periodo di affidamento o in caso di cessazione anticipata, il nuovo gestore subentra nella disponibilità delle reti degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali per lo svolgimento del servizio (articolo 23).

Il Titolo V e la regolazione del rapporto di pubblico servizio, vigilanza e tutela dell’utenza

Gli articoli 24 e seguenti, concentrandosi sul rapporto con l’utenza, stabiliscono che:

  • i rapporti tra gli enti affidanti e i soggetti affidatari del servizio pubblico o le società di gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali essenziali, sono regolati da un contratto di servizio il quale deve, tra l’altro: assicurare l’equilibrio economico-finanziario della gestione; disciplinare necessariamente alcuni aspetti (fra cui: regime giuridico prescelto per la gestione del servizio, durata del rapporto, obblighi di servizio pubblico, condizioni economiche del rapporto e obblighi di informazione e di rendicontazione nei confronti dell’ente preposto al controllo); ed essere accompagnato dal “programma degli investimenti”, dal “piano economico-finanziario” e dall’eventuale “programma di esercizio” (articolo 24);
  • il gestore del servizio pubblico locale di rilevanza economica ha l’obbligo di redigere la carta dei servizi (articolo 25);
  • gli enti affidanti definiscono le tariffe dei servizi in misura tale da assicurare l’equilibrio economico-finanziario dell’investimento e della gestione, nonché il perseguimento di recuperi di efficienza che consentano la riduzione dei costi a carico della collettività, nel rispetto dei criteri specifici generali già individuati all’articolo 26;
  • le modifiche del rapporto contrattuale sono consentite nei limiti e secondo le modalità previste dal diritto dell’Unione europea e dalla disciplina in materia di contratti pubblici (articolo 27);
  • gli enti competenti esercitano la vigilanza sulla gestione sulla base di un programma di controlli finalizzato alla verifica del corretto svolgimento delle prestazioni affidate (articolo 28);
  • l’utente può promuovere la risoluzione extragiudiziale delle controversie (articolo 29);
  • gli enti territoriali effettuano una ricognizione periodica della situazione gestionale dei servizi pubblici locali di rilevanza economica nei rispettivi territori (articolo 30);
  • a garanzia del principio di trasparenza, gli enti locali sono tenuti a redigere e pubblicare sui propri siti web gli atti e i dati concernenti l’affidamento e la gestione dei servizi pubblici economici (articolo 31).

About the Author: Valentina Magnano S. Lio